Antes de entrar na análise, faremos duas ponderações. Em primeiro lugar, uma análise de política exterior deve levar em conta o contexto internacional, identificando ações e omissões, e como existe so much trouble in the world essa é uma tarefa coletiva já que ninguém sabe de tudo (PUIG, 1986). Em segundo, nesse texto interpretamos apenas a dimensão política das relações exteriores, identificando tendências, mesmo que contraditórias. Dessa forma, omitimos dimensões importantes para uma análise de política exterior, como o processo decisório e a economia política. Analisaremos as relações multilaterais, as relações bilaterais com o Norte Global e as relações bilaterais com o Sul Global.
Em nossa avaliação, a teoria da autonomia pode ser entendida como uma teoria de nível-médio construída para resolver os problemas específicos dos Estados periféricos de superação da dominação e do subdesenvolvimento. De acordo com Jaguaribe (1979, p. 101), a hierarquia internacional entre centro e periferia é estruturada não somente pela assimetria de poder militar, político e econômico, mas também pela “discriminação étnico-cultural” do centro. Para atingir a autonomia existem condições estruturais, viabilidade nacional e permissibilidade internacional, e condições “dinâmicas e funcionais”, autonomia técnico-empresarial, independência militar ou “relação intraimperial universal”. Segundo Jaguaribe (1979, p. 97; 2017, p. 77), a independência militar é pouco eficiente e os países que lograram uma “relação intraimperial universal” possuem uma identificação étnica e cultural com os Estados Unidos, assim recomenda que os países latino-americanos busquem a autonomia técnico-empresarial por meio da integração regional.
Segundo Pinheiro e Lima (2018), a autonomia não deve ser confundida com soberania. Ou seja, é possível ceder soberania para um processo de integração e ganhar autonomia. Nesse sentido, Jaguaribe enfatiza a necessidade da integração latino-americana que Puig (1980) complementa com a sugestão de uma solidariedade estratégica com o que hoje chamamos de países do Sul Global. Segundo Puig (1984 apud PINHEIRO; LIMA, 2018), para atingir a autonomia heterodoxa é necessário discordar da grande potência hegemônica em três pontos cruciais: a) no modelo de desenvolvimento doméstico; b) alianças globais não-estratégicas; c) dissociar os interesses da potência dominante e os interesses do bloco Ocidental. “Uma caminhada no fio da navalha”. Isto posto, vamos à análise dos cento e poucos dias.
Mas antes, vale destacar duas ações de política exterior que ocorreram antes do início do mandato presidencial, a participação na COP 27 e a publicação da “Carta aos Presidentes da América Do Sul” (SILVA, 2023; CARTA…, 2023). Como resultado imediato da política de prestígio na COP 27, com elementos de solidariedade estratégica, garantiu o retorno das contribuições alemãs e norueguesas ao Fundo Amazônia, cerca de 500 milhões de dólares (PASSARINHO, 2022). Por sua vez, interpretamos a carta pública aos presidentes da América do Sul como um policy paper autonomista. Para preservar o status regional de “Zona de Paz”, a carta recomenda uma política de autonomia, frente à disputa hegemônica entre Estados Unidos e China, e a reconstituição da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), com flexibilização do antigo processo decisório por consenso, graus mais elevados de institucionalidade conforme uma agenda prioritária e maior incorporação da sociedade civil nos processos decisórios.
ACONTECIMENTOS NAS RELAÇÕES MULTILATERAIS DO BRASIL
| 5 de janeiro | Reincorporação do Brasil à Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC);
Retorno do Brasil ao Pacto Global para Migração Segura, Ordenada e Regular da ONU. |
| 17 de janeiro | Desligamento do Brasil do Consenso de Genebra;
Associação ao Compromisso de Santiago, lançado pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), e à Declaração do Panamá, lançada pela Organização dos Estados Americanos (OEA). |
| 24 de janeiro | Participação do presidente Lula na VII Cúpula da Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). |
| 1 de março | Participação do presidente Lula no encontro da Confederação Sindical de Trabalhadores e Trabalhadoras das Américas (CSA), em Brasília. |
| 2 de março | Brasil vota a favor de uma resolução na Assembleia Geral da ONU que deplora a invasão russa da Ucrânia e que exige sua retirada;
Participação do ministro Mauro Vieira na reunião de ministros de relações exteriores do G20 em Nova Deli, na Índia. |
| 7 de março | Comunicado Conjunto emitido por ocasião da reunião de negociadores-chefes do acordo entre o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e a União Europeia. |
| 5 de março | Brasil não adere a uma declaração conjunta de mais de 50 países denunciando crimes de direitos humanos de Daniel Ortega, presidente da Nicarágua. |
| 21 de março | Brasil discursa na Comissão de Direitos Humanos da ONU a favor da cooperação com o governo venezuelano para tratar a crise humanitária. |
| 7 de abril | Retorno do Brasil e da Argentina à UNASUL. |
| 10 de abril | Quitação parcial de dívidas do Brasil junto a organismos internacionais. |
Fontes: Notas à imprensa do MRE; CHADE, 2023b; CHADE 2023c.
No campo das relações multilaterais, a atuação do governo Lula foi mais de correção de rumos. Retomando os compromissos brasileiros com a integração da América Latina e o Caribe e com a promoção e proteção da democracia e dos direitos humanos. Sobre os compromissos de direitos humanos, argumentamos que podem fomentar maior viabilidade nacional conforme contribuem para condições sociais mais equitativas. A respeito da promoção da integração regional, houve o retorno à CELAC e a participação na sua VII Cúpula que lançou a Declaração de Buenos Aires. Brevemente, a declaração afirma o compromisso com o processo de integração regional, com o princípio da não-intervenção e reitera as votações da ONU que demandam o fim da guerra econômica unilateral dos Estados Unidos contra Cuba. A respeito do acordo de livre comércio entre o MERCOSUL e a União Europeia, segundo Jaguaribe (2002), esse acordo seria um requisito para a construção de uma ordem internacional multipolar, em que o Brasil atingiria a autonomia heterodoxa que estamos a analisar, mas nos perguntamos se seria possível escapar da deterioração dos termos de troca com as frequentes oscilações dos preços internacionais de commodities. Enquanto ato final na promoção da integração regional dentro período analisado, os governos do Brasil e da Argentina retornaram à UNASUL.
A respeito da atuação multilateral fora da América Latina, houve política de prestígio na participação do G20 e, no mesmo dia, o governo votou isolado entre os membros do BRICS, fragilizando a percepção da posição de equidistância pragmática, ou de autonomia heterodoxa, que a carta aos presidentes sul-americanos indicava. Fechando as relações multilaterais dentro do período sob análise, o governo quitou parcialmente as dívidas com organizações internacionais, influenciando na posição que ocupará em suas hierarquias organizacionais (ESTRE, 2019).
ACONTECIMENTOS NAS RELAÇÕES BILATERAIS COM O NORTE GLOBAL
| 7 de janeiro | Visita oficial ao Brasil do Ministro dos Negócios Estrangeiros do Japão, Yoshimasa Hayashi. |
| 30 de janeiro | Comunicado Conjunto – Visita ao Brasil do Chanceler Federal da Alemanha, Olaf Scholz |
| 6 de fevereiro | Visita do Ministro dos Negócios Estrangeiros da Grécia, Nikolaos Dendias |
| 8 de fevereiro | Visita da Ministra da Europa e dos Negócios Estrangeiros da França, Catherine Colonna |
| 10 de fevereiro | Comunicado Conjunto por ocasião do encontro entre os Presidentes Lula e Biden. |
| 14 de fevereiro | Encontro do Ministro Mauro Vieira com o Primeiro-Ministro da Croácia, Andrej Plenković. |
| 27 de fevereiro | Visita ao Brasil do Enviado Especial do Presidente dos EUA para o Clima, John Kerry. |
| 8 de março | Visita oficial da Representante de Comércio dos Estados Unidos (USTR), embaixadora Katherine Tai, ao Brasil. |
| 13 de março | Exigência de vistos de visita para cidadãos de Austrália, Canadá, Estados Unidos e Japão |
| 20 de abril | Joe Biden anuncia doação de US$ 500 milhões para o Fundo Amazônia |
Fonte: Notas à imprensa do MRE; JOE BIDEN…, 2023.
Os resultados de curto prazo das relações bilaterais com o Norte Global foram parcos, porém repletos de constrangimentos no cerimonial diplomático. Por exemplo, na visita de Olaf Scholz, o presidente Lula teve que recusar publicamente o pedido do chanceler federal por munições brasileiras para os tanques alemães sendo utilizados na guerra da Ucrânia e entrou em contradição ao apoiar a reforma do conselho de segurança com base no G4 (Alemanha, Brasil, Índia e Japão). E posteriormente sofreu uma possível retaliação com o veto da Alemanha para a venda de veículos blindados brasileiros, com tecnologia alemã, para as Filipinas (GIELOW, 2023). A postura de equidistante possivelmente gerou a recepção fria nos Estados Unidos e a relativamente pequena contribuição de 50 milhões de dólares para o Fundo da Amazônia. Além disso, no comunicado conjunto emitido, voltou a defender a reforma do conselho de segurança com base em representação continental. Em 20 de abril, talvez pressionado pelos resultados da viagem do presidente Lula à China, que veremos a seguir, o governo Joe Biden anunciou uma doação de 500 milhões de dólares para o Fundo da Amazônia (JOE BIDEN…, 2023). Caso as contribuições estadunidenses, alemães e norueguesas sejam anuais, o valor acumulado em 4 anos pode ajudar na reversão da degradação dos biomas brasileiros e no desenvolvimento sustentável de estados brasileiros que historicamente sofrem com as desigualdades regionais.
ACONTECIMENTO NAS RELAÇÕES BILATERAIS COM O SUL GLOBAL
| 3 de janeiro | Comunicado de preocupação com a incursão do Ministro Israelense, Itamar Ben-Gvir, na Esplanada das Mesquitas em Jerusalém. |
| 18 de janeiro | Envio de missão diplomática brasileira a Caracas para reabrir embaixada, reestabelecer relações bilaterais e consulares. |
| 23 de janeiro | Atos assinados por ocasião da viagem do senhor Presidente da República à República Argentina. |
| 25 de janeiro | Viagem do presidente Lula ao Uruguai para impedir a destruição do MERCOSUL. |
| 6 de fevereiro | Brasil aceita convite para participar como país garante na mesa de diálogos de paz entre o Governo colombiano e o Exército de Libertação Nacional. |
| 8 de fevereiro | Envio de ajuda humanitária em caráter de urgência à Turquia. |
| 9 de fevereiro | Envio de ajuda humanitária em caráter de urgência ao Chile. |
| 17 de fevereiro | Comunicado Conjunto dos governos da Argentina, Brasil, Chile e México sobre a expansão de assentamentos israelenses na Cisjordânia. |
| 22 de fevereiro | Envio de assistência humanitária à Síria, que só chegaria em 13 de março. |
| 7 de março | Visita de ministros uruguaios ao Brasil. |
| 9 de março | Visita do ministro Mauro Vieira à Assunção no Paraguai. |
| 10 de março | Convites ao Paraguai e ao Uruguai para participação na presidência brasileira do G20;
Nota conjunta do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Saúde a respeito de reunião sobre cooperação em saúde na fronteira entre Brasil e Venezuela para a população Yanomami. |
| 11 de março | Visita de delegação brasileira, liderada por Celso Amorim, à Venezuela, com diálogos com o presidente Nicolas Maduro e com grupos da oposição. |
| 16 de março | Reunião mantida entre o Presidente da República e o Presidente do Paraguai em Foz do Iguaçu, na tríplice fronteira Argentina, Brasil e Paraguai. |
| 28 de março | O assessor especial Celso Amorim realizou viagem à Rússia e à França para contribuir na negociação da paz na guerra da Ucrânia. |
| 29 de março | Acordo entre os bancos centrais do Brasil e da China para relações comerciais em moedas locais. |
| 5 de abril | 7ª edição da Comissão Mista Brasil-Angola, copresidida pelo ministro Mauro Vieira e pelo ministro de Angola, Téte António. |
| 6 de abril | Governo brasileiro declara preocupação com a escalada da violência na mesquita de Al-Aqsa, em Jerusalém Oriental, e condena o lançamento indiscriminado de foguetes contra civis israelenses, a partir da Faixa de Gaza e do território libanês. |
| 12 de abril | Atos assinados por entes privados e públicos por ocasião da viagem do Presidente da República Lula à China. |
Fonte: Notas à imprensa do MRE; CHADE, 2023; MACHADO; PAIXÃO, 2023.
Ao longo de um pouco mais de 100 dias, as relações bilaterais com países do Sul Global foram mais ativas e compensadoras. Devido à maior complexidade, analisaremos por área temática. Enquanto primeiro ato do novo mandato, o governo brasileiro retomou a posição, desde o governo Geisel, de apoio à autodeterminação do povo palestino e de condenação da política colonialista israelense. Porém, o Brasil não assume a mesma posição sobre a questão do Saara Ocidental ou, no mínimo, denuncia o tratado de cooperação militar firmado pelo governo Bolsonaro com o reino do Marrocos. Também foi retomada a prática de promoção e proteção da estabilidade política democrática regional. A cooperação com a Colômbia, maior receptora da diáspora venezuelana, pode ser chave para estabilizar a crise humanitária multicausal que passa a Venezuela (CICCARIELLO-MAHER; 2020; BRICEÑO-RUIZ; LEHMANN, 2021; SEWANYANA, DE ZAYAS, 2018). Porém notamos a omissão quanto ao recente neogolpe[1] no Peru, contra o presidente Pedro Castillo em dezembro de 2022.
A respeito das relações bilaterais com os países do Cone Sul. Os acordos firmados na viagem à Argentina podem aumentar a permissibilidade internacional e a autonomia técnico-empresarial de ambos os países, na direção de um modelo de desenvolvimento com participação ativa do Estado brasileiro na integração energética no projeto de Vaca Muerta[2], estimado em 820 milhões de dólares (VACA MUERTA…, 2023). Após a viagem à Argentina e a participação na VII cúpula da CELAC, o presidente teve que visitar o Uruguai. Prometendo retomar a integração da infraestrutura para impedir um acordo de livre comércio entre a República Oriental e a China (PRAZERES, 2023). A visita reativa ao Uruguai, provavelmente gerou demandas do Paraguai por paridade de tratamento, que tentaram ser atendidas, em especial, com a integração fronteiriça (CAMAROTTO, 2023).
Em 29 de março, foi anunciado que o Brasil e a China farão seu comércio por meio de moedas locais, com o possível uso do sistema de pagamentos chinês. Devido ao volume do comércio bilateral, essa medida tem grande impacto potencial para aumentar a permissibilidade internacional e a autonomia técnico-empresarial do Brasil. Em 11 de abril o presidente Lula foi recebido com prestígio na China, firmando diversos acordos e obtendo o compromisso de aproximadamente 50 bilhões de reais em investimentos ao longo de cinco anos (BRASIL…, 2023). Porém, apenas uma análise minuciosa desses investimentos poderia indicar uma possível reversão do processo de crescente dependência econômica brasileira com a China.
Após essa breve cronologia de cento e poucos dias de política exterior, podemos dizer que a ordem das viagens internacionais do terceiro governo Lula sugerem que as prioridades na política exterior seriam com a Argentina e a América Latina e o Caribe em primeiro lugar, seguida dos Estados Unidos e do Norte Global e com a China e os BRICS em terceira prioridade. Porém, como pudemos ver, as relações com o Sul Global foram mais ativas e as relações com o Norte Global tensionadas pela possível postura de autonomia heterodoxa com relação à Ucrânia.
Identificamos políticas de prestígio no sentido de Morgenthau[3]. Com o Norte Global o tema prioritário é a posição brasileira sobre a guerra da Ucrânia e o acordo MERCOSUL-União Europeia. Destacamos a solidariedade estratégica com o povo palestino, populações migrantes, Turquia, Chile, Síria, Colômbia, Nicarágua e Venezuela. O apoio ao desenvolvimento sustentável e aos direitos das mulheres podem aumentar a autonomia técnico-empresarial e a viabilidade nacional do Brasil. Por sua vez, a cooperação com o Congo, Indonésia e Estados membros da OTCA, a retomada do processo de integração latino-americano e caribenho e os acordos de pagamentos em moedas locais podem aumentar a permissibilidade internacional e a autonomia técnico-empresarial.
Ou seja, houveram ações de política exterior que caminham na direção da fórmula autonomista heterodoxa, porém, como vimos, um modelo de desenvolvimento com participação ativa do Estado é um requisito para essa política. Assim, apenas se formos otimistas com a política econômica, poderíamos dizer que há uma política de autonomia heterodoxa em prática. Além disso, é possível argumentar que o voto isolado nos BRICS e o acordo de livre comércio entre o MERCOSUL e a União Europeia poderiam ser interpretados como contraditórios com as condições de uma política autonomista heterodoxa. Estamos na torcida para que isso seja o suficiente para impedir a queda do céu.
Notas:
[1] Segundo Vitullo e Silva (2020, p. 33), podemos caracterizar um neogolpe como “[…] um tipo de golpe de Estado que preserva certas aparências legais e se processa preferencialmente por meio das instituições vigentes e do cumprimento de ritos formais”.
[2] Um projeto de extração de gás natural e petróleo por meio de fracking, no qual o Brasil entraria com o financiamento de gasodutos ligando a Argentina e o Sul do Brasil. É interessante notar que o projeto de Vaca Muerta perpetua um modelo de desenvolvimento pautado no extrativismo e gera críticas de indigenistas e ambientalistas (ACOSTA, 2016; COTRIM, 2016).
[3] Segundo Morgenthau (2003), analisando a política como uma esfera autônoma, políticas de poder podem buscar o seu aumento, preservação ou demonstração. Política de prestígio é como chama a demonstração do poder na política internacional, por meio de desfiles militares e do cerimonial diplomático.
REFERÊNCIAS
ACOSTA, Alberto. O bem viver: uma oportunidade para imaginar outros mundos. Tradução de Tadeu Breda. São Paulo: Autonomia Literária, Elefante, 2016.
BRASIL FIRMA ACORDOS DA ORDEM DE R$ 62,5 BI COM CHINA E EAU E LULA RESSALTA PROTAGONISMO INTERNACIONAL DO PAÍS. Acompanhe o Planalto, Notícias, 16 de abril de 2023. Disponível em: <https://www.gov.br/planalto/pt-br/acompanhe-o-planalto/noticias/2023/04/brasil-firma-acordos-da-ordem-de-r-62-5-bi-com-china-e-eau-e-lula-ressalta-protagonismo-internacional-do-pais>.
BRICEÑO-RUIZ, José; LEHMANN, Kai. Venezuela in Crisis: Governability, Equity and Democracy. In: HOFFMANN; et al (Eds). Financial Crisis Management and Democracy: Lessons from Europe and Latin America. Springer, Switzerland, 2021.
CAMAROTTO, Murillo. Lula discute com presidente do Paraguai próximos passos da política de integração entre os dois países. Valor Econômico, 16 de março, 2023. Disponível em: <https://valor.globo.com/politica/noticia/2023/03/16/lula-discute-com-presidente-do-paraguai-prximos-passos-da-poltica-de-integrao-entre-os-dois-pases.ghtml>.
Carta aos presidentes da América do Sul. A Terra é redonda, 15 de novembro, 2023. Disponível em: <https://aterraeredonda.com.br/carta-aos-presidentes-da-america-do-sul/>.
CHADE, Jamil. Governo Lula se reúne com oposição venezuelana e aposta em eleição de 2024. UOL, 11 de março de 2023. Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2023/03/11/governo-lula-se-reune-com-oposicao-venezuelana-e-aposta-em-eleicao-de-2024.htm>.
CHADE, Jamil. Governo Lula não aceita participar de declaração de 55 países contra Ortega. UOL, 5 de março de 2023b. DIsponível em: <https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2023/03/05/governo-lula-se-cala-na-onu-diante-de-crimes-de-ortega-na-nicaragua.htm>.
CHADE, Jamil. Em mudança de tom, Brasil defende na ONU cooperação com Nicolás Maduro. UOL, 21 de março de 2023c. Disponível em: <https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2023/03/21/em-mudanca-de-tom-brasil-defende-na-onu-cooperacao-com-nicolas-maduro.htm>.
CICCARIELLO-MAHER, George. Construindo a comuna. Democracia radical na Venezuela. São Paulo: Autonomia Literária, 2020.
COTRIM, Amanda. Vaca Muerta: Conheça os conflitos do gasoduto argentino onde Lula quer colocar dinheiro do BNDES. Terra, Economia, 24 de janeiro de 2023. Disponível em: <https://www.terra.com.br/economia/dinheiro-em-acao/vaca-muerta-conheca-os-conflitos-do-gasoduto-argentino-onde-lula-quer-colocar-dinheiro-do-bndes,10c899d8f2236b4f1d00833600a3e138md1ew4ge.html>.
ESTRE, Felipe Bernardo. Hierarquia organizacional: uma crítica de poder e interdependência. Brazilian Journal of International Relations, Marília, Vol. 8, No 1, p. 198- 214, 2019.
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JAGUARIBE, Helio. Autonomía periférica y hegemonía céntrica. Estudios Internacionales, Vol 12, Nº 46, p. 91-130, 1979.
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