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Em dezembro de 2019, uma nova Comissão Europeia tomou posse sob a liderança de Ursula von der Leyen, ex-Ministra da Defesa da Alemanha e a primeira mulher a presidir o órgão executivo da União Europeia (UE). Enquanto seu antecessor, Jean-Claude Juncker, defendera uma “Comissão política”, von der Leyen prometeu uma transição para uma “Comissão geopolítica”, empenhada em políticas sustentáveis e na consolidação da imagem da Europa como uma “guardiã do multilateralismo” (COMISSÃO EUROPEIA, 2019; GSTÖHL, 2020). Gstöl (2020) e Blockmans (2020) apontam que a bandeira geopolítica da Comissão de von der Leyen é reflexo de um sistema multipolar, mais hostil e menos multilateral, em que questões antes pertencentes ao domínio da baixa política (low politics) agora são caracterizadas pela rivalidade entre as grandes potências – a exemplo das telecomunicações e da corrida pelo desenvolvimento da tecnologia 5G.
Baseada em discussões com o Parlamento Europeu e na Agenda Estratégica para 2019-2024 do Conselho Europeu, a Comissão de von der Leyen tem sido guiada por seis Diretrizes Políticas principais, apresentadas em seu programa de campanha. São elas: 1) a elaboração de um Acordo Verde Europeu, que tem como metas reduzir as emissões de carbono em pelo menos 50% até 2030 e alcançar a neutralidade de carbono até 2050; 2) a formação de uma economia “adequada a todos”, por meio do apoio às pequenas e médias empresas, do aprofundamento da união monetária e bancária e do fortalecimento do pilar social da UE; 3) a digitalização da Europa, buscando a “soberania tecnológica” do continente através de investimentos em pesquisa e inovação; 4) a proteção do modo de vida europeu, destacando-se as propostas de um Novo Pacto sobre Migração e Asilo e de vincular o Mecanismo Europeu para o Estado de Direito à aprovação do próximo Quadro Financeiro Plurianual, o orçamento de sete anos da UE; 5) o fortalecimento do poder da União, buscando um papel mais ativo para a Europa no mundo; e 6) a defesa da democracia europeia, com ênfase no combate à desinformação e a intervenções externas via plataformas digitais (VON DER LEYEN, 2019).
A análise dessas Diretrizes Políticas, dos Princípios Centrais dos Métodos de Trabalho e das “Declarações de Missão” dadas por von der Leyen aos comissários designados para sua nova Comissão lançam luz sobre o significado dessa guinada geopolítica. No que se refere ao objetivo de revigorar a posição da UE no sistema internacional, os documentos demonstram um aumento do foco da Comissão Europeia na coordenação da ação externa do bloco, no monitoramento da fronteira externa dos Bálcãs Ocidentais e no reforço da posição do Alto Representante da União para a Política Externa e a Política de Segurança, um dos oito Vice-Presidentes da Comissão. Vale lembrar que, apesar de as políticas externa e de segurança serem prerrogativas dos Estados nacionais, os 27 membros da UE cooperam nessas áreas por meio da Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Nesse sentido, o intuito da Comissão é tanto promover discussões sistemáticas sobre uma resposta coletiva a eventos externos, quanto fortalecer a política de defesa europeia, através da introdução de uma nova Direção-Geral para a Indústria e o Espaço de Defesa e da ampliação do Fundo Europeu de Defesa. Além disso, sob a nova Comissão, a Política de Vizinhança e Alargamento do bloco objetiva acelerar as negociações de adesão com a Macedônia do Norte[1] e a Albânia, em reação ao avanço na Europa Oriental da Rússia, que exerce uma influência histórica sobre a região, e da China, cuja presença no continente cresce paulatinamente (SUBOTIĆ, 2019).
Já a atribuição de um papel mais proeminente ao Alto Representante busca estimular a coesão estratégica da UE em ações externas, tendo von der Leyen criado um novo órgão colegiado denominado Grupo de Coordenação Externa (Group for External Coordination, EXCO) e encarregado o Alto Representante de coordenar a dimensão externa do trabalho de todos os comissários. O cargo é ocupado pelo espanhol Josep Borrell, que defendeu, em artigo publicado em fevereiro deste ano, a ideia de que os europeus devem lidar com o mundo como ele é, não como gostariam que ele fosse, e que, portanto, precisam “reaprender a linguagem do poder e conceber a Europa como um ator geoestratégico de primeira linha” (BORRELL, 2020). O argumento reverberou a fala proferida por von der Leyen, ainda em 2019, de que a UE deve desenvolver seus “próprios músculos” em áreas no passado confiadas a atores externos, como a política de segurança, e investir no seu hard power, visto que, para ela, apenas o “poder brando” (soft power) europeu não será suficiente no futuro (DEUSTCHE WELLE, 2019).
Segundo Borrell (2020), embora, a princípio, possa parecer difícil enfrentar tal desafio, visto que a Comunidade Europeia foi criada para “abolir a política de poder”, a Europa deve ter clareza das suas capacidades e objetivos políticos e criar uma cultura estratégica comum em torno das ameaças à segurança do continente. O Alto Representante sustenta que a UE possui muitas alavancas de influência – como sua política comercial e de investimentos, seu poder financeiro e sua presença diplomática –, mas falta aos Estados-membros vontade política para agregar poderes e maximizar o impacto da União. Ele define duas prioridades para o bloco na defesa dos seus interesses: estabelecer uma nova estratégia integrada para a África, um “continente irmão” – ou, nas palavras de von der Leyen, um “parceiro natural” da Europa (VON DER LEYEN, 2019) –; e pensar em novas formas de lidar com os Estados Unidos, a China e a Rússia, atores globais com políticas de poder consistentes (BORRELL, 2020).
Política de grande potência: as relações com a China e os Estados Unidos
Em 2020, a pandemia do novo Coronavírus acelerou as tendências globais que levaram a Comissão Europeia a delinear objetivos geoestratégicos, criando novos obstáculos à concretização da agenda de von der Leyen. Koenig e Stahl (2020) ressaltam os efeitos da pandemia sobre as relações da UE com a China e os Estados Unidos, apontando uma piora em ambas. Isso porque, enquanto o bloco lutava para manter a solidariedade entre os Estados-membros no enfrentamento da crise de saúde pública, Bruxelas se viu no meio da guerra de narrativas entre as duas potências sobre a origem do vírus. As autoras consideram, outrossim, que a relutância estadunidense em comandar uma resposta global à pandemia ampliou o vazio estratégico nas relações transatlânticas, tendo o America First de Trump mais uma vez corroído a confiança europeia no antigo aliado (KOENING, STAHL, 2020).
Do lado estadunidense, a deterioração se somou a uma longa lista de tensões acumuladas desde que Trump abandonou o Acordo de Paris e o Acordo Nuclear com o Irã, adotou sanções contra o gasoduto russo-alemão Nordstream II e impôs tarifas de importação sobre os produtos europeus em meio à guerra comercial com a China. Ao contrário de Washington, a UE vinha adotando uma abordagem menos conflituosa em relação aos chineses, defendendo seus interesses sem fomentar um desacoplamento econômico. Do lado chinês, a imagem ambígua que Bruxelas possui de Pequim já havia sido explicitada pela Comissão de Juncker, no documento EU-China – A Strategic Outlook, lançado em março de 2019. Nele, a China é descrita como sendo
simultaneamente, em diferentes áreas políticas, um parceiro de cooperação com o qual a UE tem objetivos estreitamente alinhados, um parceiro de negociação com o qual a UE precisa encontrar um equilíbrio de interesses, um concorrente econômico na busca por liderança tecnológica, e um rival sistêmico, promotor de modelos alternativos de governança (COMISSÃO EUROPEIA; ALTO REPRESENTANTE DA UNIÃO PARA A POLÍTICA EXTERNA E A POLÍTICA DE SEGURANÇA, 2019, p. 1, tradução nossa).
O documento não defendia uma contenção chinesa, mas sim o desenvolvimento de uma relação econômica mais equilibrada e o aprofundamento do relacionamento para promover interesses comuns a nível global, como o apoio às instituições multilaterais, a transição para economias de baixo carbono e a consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável da Agenda 2030 (COMISSÃO EUROPEIA; ALTO REPRESENTANTE DA UNIÃO PARA A POLÍTICA EXTERNA E A POLÍTICA DE SEGURANÇA, 2019). Por outro lado, a iniciativa de cooperação da China com países da Europa Centro-Oriental, no formato 17+1[2], um componente da Iniciativa do Cinturão e Rota (Belt and Road Iniciative, BRI), é vista por Berlim e Bruxelas como desconfiança, sendo considerada uma tentativa de minar a unidade europeia (KACZMARSKI; JAKÓBOWSKI, 2015). Em resposta, no fim de 2018 a UE lançou a Estratégia de Conectividade UE-Ásia, que procura impulsionar a cooperação da Europa com parceiros asiáticos, incluindo a China, nas áreas de transporte, energia, conectividade digital e mobilidade acadêmica, com ênfase na sustentabilidade (financeira, ambiental e social) e na transparência dos contratos (COMISSÃO EUROPEIA; ALTO REPRESENTANTE DA UNIÃO PARA A POLÍTICA EXTERNA E A POLÍTICA DE SEGURANÇA, 2018).
A despeito do crescimento das rivalidades com a China, Koenig e Stahl (2020) acreditam que a pandemia também oferece perspectivas de colaboração no âmbito da Parceria Estratégica UE-China, com destaque para uma possível união de forças na África para combater o Coronavírus e ajudar na recuperação econômica do continente. No que concerne à proposta europeia de intensificação da cooperação com os países africanos, uma Cúpula UE-União Africana prevista para outubro deste ano discutiria parcerias em cinco áreas principais – transição verde; transformação digital; crescimento sustentável e emprego; paz e governança; e migração e mobilidade –, porém a cimeira foi adiada para 2021 por conta da pandemia (COMISSÃO EUROPEIA, 2020; LAPORTE, 2020). Já as implicações geopolíticas da relação com os Estados Unidos dependerão do resultado das eleições presidenciais norte-americanas, em novembro, mas a desaceleração econômica global e prováveis cortes no orçamento de defesa europeu tendem a aprofundar o debate sobre a divisão dos encargos financeiras entre os membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) (KOENING, STAHL, 2020).
Divisões internas e desafios à agenda geopolítica
A mais antiga controvérsia entre os europeus e a primeira a ser apontada por analistas como um desafio à concretização da agenda geopolítica de von der Leyen diz respeito à segurança europeia. Conforme resume Leonard (2019), existem três grupos de interesses distintos dentro da UE. O primeiro é encabeçado pela França, única potência nuclear pós-Brexit, que deseja alcançar a autonomia estratégica europeia e acabar com a submissão do bloco aos Estados Unidos[3]. O segundo grupo busca uma reativação das relações transatlânticas e favorece uma “servidão estratégica” para manter os Estados Unidos engajados no continente. Esse se organiza em torno da Polônia, que desde 2018 propõe a instalação de uma base estadunidense permanente no país, projeto chamado de “Forte Trump”. O terceiro grupo, por fim, é representado pela Alemanha, que defende a “paciência estratégica”, com base na expectativa de que a eventual saída de Trump permitirá um retorno à “normalidade” (LEONARD, 2019). Seguindo essa linha, von der Leyen tem ido de encontro às alegações de “morte cerebral” da OTAN feitas por Macron e preservado o discurso de que a aliança é a pedra angular da defesa europeia (THE ECONOMIST, 2019; VON DER LEYEN, 2019).
Outro elemento de divergência dentro da UE é o Acordo Verde Europeu. O plano de descarbonização do continente enfrenta a resistência de países da Europa Centro-Oriental altamente dependentes de carvão, e, em 2019, a meta de neutralidade de carbono até 2050 já havia sido vetada por Polônia, Hungria, República Tcheca e Estônia. Esses Estados enxergam a transição para uma economia circular e neutra em carbono como um processo muito oneroso, visto que esse demandará a reconstrução de infraestruturas nacionais e o retreinamento de trabalhadores (HARPER, 2019; MANDIUC, 2020). Visando a aderência de todos os Estados-membros ao projeto, von der Leyen prometeu um Plano de Investimento para uma Europa Sustentável e um Mecanismo de Transição Justa, mantido por fundos de coesão europeus (VON DER LEYEN, 2019). Contudo, os poloneses continuaram chamando atenção para as dificuldades políticas e econômicas de realizar uma transição energética no país. Varsóvia só mudou de postura e sinalizou estar pronta para se comprometer à meta climática europeia depois que as negociações do Acordo Verde foram atreladas às do fundo de recuperação econômica pós-pandemia e do próximo orçamento da UE (ELKIND, BEDNARZ, 2020; SIMON, 2020).
Por outro lado, até o fundo de recuperação, denominado Next Generation EU, e o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 dividem os Estados-membros. Em julho deste ano, o Conselho Europeu negociou a criação de um pacote de recuperação de 750 bilhões de euros, composto por subsídios e empréstimos, que seria anexado aos 1,074 trilhão de euros do orçamento da União (SULLIVAN, 2020). Faltava ainda a aprovação dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu, mas, em setembro, Hungria e Polônia ameaçaram vetar o projeto em objeção à vinculação do Mecanismo Europeu para o Estado de Direito à liberação dos fundos. Ambas respondem a procedimentos disciplinares devido a violações de Direitos Humanos e à deterioração da ordem democrática, com base no art. 7 do Tratado de Lisboa (DE LA BAUME, VON DER BURCHARD; HERSZENHORN, 2020). A situação do Estado de Direito também é preocupante em Malta, Croácia, Romênia, República Tcheca e Eslováquia, como mostrou a primeira avaliação individualizada publicada recentemente pela Comissão Europeia (PELLICER, 2020). Desde então, as negociações no Conselho Europeu estão congeladas, colocando todo o bloco sobre pressão frente à segunda onda de Covid-19 e faltando apenas alguns meses para o início do pacote de recuperação, previsto para 1º de janeiro de 2021.
Um impasse semelhante ocorre com o Novo Pacto sobre Migração e Asilo da UE, lançado no fim de setembro. Apesar dos esforços de von der Leyen para equilibrar a distribuição das responsabilidades de acolhimento de refugiados entre os Estados-membros e de Merkel para construir consenso em torno da reforma do sistema de asilo europeu, o Pacto foi imediatamente rechaçado pela Polônia, pela Hungria e pela República Tcheca. Desde 2015, as três vivem um imbróglio com a Comissão Europeia por conta do Mecanismo de Realocação de Refugiados criado em resposta à crise migratória europeia. Em abril deste ano, Varsóvia, Budapeste e Praga chegaram, inclusive, a ser condenadas pela Corte de Justiça da União Europeia por violarem as regras do bloco. Mesmo com o fim das cotas de redistribuição, os países da Europa Centro-Oriental continuam insistindo no fechamento completo das fronteiras europeias a migrantes “irregulares” e no fim de qualquer direito de asilo (FERREIRA, 2020).
Em seus dez meses de exercício, a atual Comissão Europeia se deparou, em parte, com desafios novos, como o surto de Covid-19, mas, sobretudo, com os velhos obstáculos colocados pelas disputas intrabloco e pela burocracia europeia. Em alguns temas, como os de política energética e migratória, fica cada vez mais evidente a diferença de interesses entre os membros da Europa Ocidental e os da Europa Centro-Oriental. No campo econômico-financeiro, por sua vez, a divisão se dá entre os Estados mais desenvolvidos da Europa Central e Setentrional e as periferias econômicas no Sul e Leste europeus. Na esfera política, observa-se uma convergência entre as extremas direitas dos países situados nas fronteiras mediterrânea e oriental do Espaço Schengen. Já na arena securitária, há pouco ou nenhum consenso sobre qual estratégia adotar. Ainda que essas fragmentações sejam inerentes a qualquer processo de integração regional, há um risco, exacerbado pela pandemia, de a UE ser forçada a adiar os planos de maior protagonismo no exterior e a voltar-se para dentro para solucionar questões internas mais urgentes. Von der Leyen sabia que a UE não é um ator geopolítico convencional, mas talvez não contasse com a possibilidade de uma crise de superextensão.
Notas
[1] A adição do sufixo “do Norte” ao nome da Antiga República Iugoslava da Macedônia ocorreu em junho de 2018, quando o país assinou com a Grécia o Acordo de Prespa. A modificação da nomenclatura oficial deu fim às disputas entre grecos-macedônios, situados na província de Macedônia no norte da Grécia, e eslavo-macedônios, assim como ao veto grego à entrada da vizinha na OTAN. O acordo entrou em vigor em fevereiro de 2019 e, em março de 2020, a Macedônia do Norte aderiu à aliança militar.
[2] O mecanismo de cooperação promovido pela China é integrado pela Polônia, Hungria, República Tcheca e Eslováquia, Estados da Europa Central e membros do Grupo de Visegrado; pela Estônia, Letônia e Lituânia, Estados Bálticos; pela Romênia, Bulgária, Sérvia Eslovênia, Croácia, Bósnia e Herzegovina, Sérvia, Montenegro, Albânia e Macedônia do Norte, Estados Balcânicos; e pela Grécia, no Mediterrâneo, o último país a aderir à plataforma.
[3] De fato, os franceses lideraram todas as tentativas de formação de uma comunidade regional de segurança, defendendo a independência de Washington desde os anos 1950 (FERREIRA, 2019).
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