Imagem por Correio Braziliense.
As relações internacionais não tiveram na saúde um tema de centralidade dos debates, embora já fizesse parte de acordos diplomáticos desde o século XIX, principalmente em questões comerciais. Com o final da Guerra Fria, esse cenário sofreu mudanças tanto pelas novas ameaças, que incluíram doenças comunicáveis, quanto pelo aprofundamento da interdependência entre os Estados causado pelo crescente processo de globalização (Fidler, 2013). Ademais a transversalidade da saúde, os debates sobre desenvolvimento das Nações Unidas (Millennium Development Goals e Sustainable Development Goals) classificaram a saúde como um dos pilares para um processo de desenvolvimento respeitando os direitos humanos. Nesse sentido, Fidler (2013) compreende que a saúde ganha mais espaço na política internacional na virada do século XX, tornando-se mais recorrentes nas políticas externas dos Estados.
Os atores chamados de potências emergentes, como Brasil, China e Índia, atuaram nesse processo, a fim de ganhar mais espaço na ordem internacional, eles atuaram também na área da saúde. No caso brasileiro o Presidente Luiz Inácio Lula da Silva e sua equipe ministerial houve um reposicionamento da saúde, especialmente as experiências desenvolvidas com o sistema de saúde público, colocando-a como um ativo na política externa. Contudo, esse quadro passou por mudanças em governos futuros.
O governo de Jair Messias Bolsonaro (2019-2022) trouxe um aprofundamento do neoliberalismo econômico, afastamento em relação aos demais países do Sul Global, inclusive do entorno regional brasileiro, e diminuição do Brasil em debates sobre desenvolvimento, priorizando a pauta ideológica de seu governo. O presente artigo almeja discorrer sobre a agenda da saúde no governo Bolsonaro, destacando em primeiro momento a dinâmica geral da política externa, posteriormente explorar a pauta da saúde.
A mudança de atores participantes no processo de formulação de política externa brasileira, bem como uma nova percepção do lugar do Brasil e seu papel dentro do sistema internacional foram cenários chave para entender essa nova política exterior. O governo Bolsonaro impacta exatamente nesse sentido, fizeram parte integrante desses processos atores e ideias que até então tinham menos influência nesses processos.
A caracterização da política externa como política pública ajuda a compreender esse quadro, pois a partir desse prisma entende-se que ela é sensível a mudanças de governo. As variações de prioridades, ideológicas, papel a ser exercido pelo país interferem diretamente nas ações externas do Estado (Milani; Pinheiro, 2017). Não obstante a política externa não é um monopólio do poder executivo, especialmente Presidência da República e Itamaraty, atores predominantes na configuração da pasta. Ela, como outras políticas públicas, vem de um processo de barganha e negociação entre diferentes atores, estatais ou não estatais (Valente; Lopes, 2022).
A vitória de Bolsonaro representou uma nova configuração na presidência brasileira, a ascensão de um governo de extrema direita impactou diretamente a política externa brasileira. Tanto seus interesses, o que seria entendido como prioritário para o governo, quanto a percepção do papel do país dentro do sistema internacional. Maciel e Hirst (2022) afirmaram que existiam três grupos que eram predominantes dentro do processo decisório da política exterior: o grupo ideológico; econômico liberal-conservador e as forças armadas. O primeiro grupo era centrado no Presidente da República, Ministério das Relações Exteriores, e congressistas na Câmara dos Deputados e Senado Federal; por último as forças armadas, constituído majoritariamente por oficiais do exército. Esses atores tinham seus próprios objetivos e agendas no processo de formação da política externa, os quais faziam parte dos processos de barganha e que não necessariamente eram convergentes.
No presente trabalho a análise será centrada no grupo ideológico, por ser entendido como detentor de um projeto claro de política externa. Segundo Casarões e Farias (2021), a política externa do governo Bolsonaro era centrada em três princípios ideológicos: Anti-globalismo, Anti-comunismo e Nacionalismo Religioso. Os autores entendiam que essas ideias tinham como principal objetivo criticar a Ordem Liberal Internacional (OLI), a qual se centra nos valores democráticos ocidentais e suas instituições políticas, e entender a governança global baseada nas Nações Unidas e os acordos de Bretton Woods. Contudo, sem propor uma alternativa a essas estruturas hegemônicas, o Brasil escolheu pelo isolamento internacional. Assim o país restringiu suas relações a parceiros ideológicos ou econômicos.
A oposição à OLI trouxe uma novidade para a política internacional brasileira. Desde o processo de redemocratização no final da década de 1980, o Brasil visava reconstruir a sua imagem dentro do sistema internacional, uma vez que a ditadura militar não entrou em uma série de regimes internacionais. Nesse sentido, o país começou a participar de debates em tópicos de crescente relevância como direitos humanos, saúde e meio ambiente. Esses tinham como base os princípios constitucionais da política externa brasileira, dentre eles: a defesa do multilateralismo; não intervenção em assuntos estrangeiros; a cooperação internacional como elementos chave para resolução dos conflitos internacionais.
Essas agendas e princípios fizeram parte de governos de distintos espectros ideológicos, garantindo ao Brasil uma política externa estável e previsibilidade. O governo Bolsonaro jogou por terra o traço da política externa brasileira, a chegada de determinados atores na formulação da política externa trouxe também uma nova imagem do país. Posicionando-o junto a outros países de extrema direita, principalmente da presidência de Donald Trump nos EUA (Guimarães; Silva, 2021).
Portanto, os princípios mencionados anteriormente foram basilares na racionalidade da política externa brasileira entre 2019 a 2022, nem mesmo a entrada de Carlos França (2021-2022) após a demissão de Ernesto Araújo (2019-2021) na chefia do MRE trouxe mudanças significativas para a pasta. O Antiglobalismo foi marcado por um comportamento crítico das organizações internacionais multilaterais e seus regimes de governança, como as Nações Unidas. Ernesto Araújo afirmava que elas interferiram diretamente na capacidade dos Estados em manter suas soberanias nacionais, ao mesmo tempo em que contribuem com a disseminação de valores ligados ao comunismo (Araújo, 2019). O Anticomunismo, uma ideia transversal em diversas áreas do governo, foi traduzido em posicionamentos contrários a governos entendidos dentro do espectro político da esquerda. Não obstante existiam nuances dentro dessa lógica (Feliciano; Silva, 2021. O Nacionalismo religioso era centrado em uma agenda cultural e moral a partir de uma visão reacionária sobre determinadas pautas sociais, principalmente ligadas a grupos minoritários como mulheres, comunidade LGBTQAP+ e populações originárias.
Essa nova política externa tentou deixar de lado agendas identificadas com governos de esquerda, a saúde não foi diferente. A partir de 2019, a saúde perdeu ainda mais seu caráter de capital diplomático, principalmente no campo do desenvolvimento social. Ademais a ideia do Brasil no papel de provedor de modelo de desenvolvimento, como foi pensado no modelo de cooperação estruturante dentro da lógica Sul-Sul (Almeida et al, 2010). A Cooperação Sul-Sul foi uma prática política utilizada na agenda brasileira sobre saúde. O MS e Itamaraty agiram juntos capitalizando políticas públicas domésticas em saúde dentro de acordos de cooperação técnica com outros países do Sul Global. O governo Bolsonaro não deu importância para o critério sul-sul dentro na formulação da política externa, entretanto órgãos federais como a Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz mantiveram suas parcerias Sul-Sul. Uma consequência da transversalidade e democratização da política externa dentro do próprio Estado (Soares, 2000).
Em uma análise macro, houve um claro objetivo em defender uma aliança internacional da direita, sustentada por valores cristãos conservadores, liberalização dos mercados baseada nas ideias neoliberais e até 2020 construir um relacionamento especial com o governo Trump a partir do alinhamento automático. Essas novas racionalidades reposicionaram a saúde na agenda da política externa, principalmente por seus impactos nas determinantes sociais da saúde. Além disso, os cortes feitos no orçamento do MS comprometeram as capacidades funcionais do SUS, uma política pública que agregava ao capital político brasileiro enquanto provedor de modelos de política pública.
Concomitante a essas mudanças na lógica mais ampla da política externa brasileira, a esfera regional também passou por reformulações. No início dos anos 2000, em consequência da chegada de governos de centro-esquerda na região, o modelo do regionalismo sul-americano foi para além do comércio e economia. A Onda Rosa trouxe uma agenda até então pouco explorada na lógica regional, políticas de desenvolvimento social e desigualdade. Nesse contexto, a saúde ganha mais peso dentro dessas relações bilaterais e multilaterais (Beasley-Murray et al, 2009).
No papel de potência regional e com experiência no campo da cooperação em saúde, o Brasil tomou a frente, isto se materializou dentro da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), criada em 2008. Nela foram criadas duas instâncias para discussão do tema: o Conselho de Saúde Sul-Americano e o Instituto Sul-Americano de Governo em Saúde (ISAGS). Esses órgãos tinham como principal objetivo promover a cooperação entre seus membros e articular posicionamentos conjuntos em organizações multilaterais como a Organização Mundial da Saúde (OMS) e a Organização Mundial do Comércio (OMC) (Farias et al, 2015).
Desde o governo Temer, essas organizações regionais deixaram agendas sociais e políticas de lado, e retomado a uma postura voltada ao comércio e política fiscal (Bianculli et al., 2022). Bolsonaro manteve esse rumo, o Brasil deixou a UNASUL em 2019 e não deu prioridade para as demais organizações regionais. Nem mesmo o Fórum para Progresso Sul Americano (Prosul), uma organização regional pensada pelo presidente chileno Sebastián Piñera (2018-2022) em 2019, não teve ações materializadas. Suas propostas ficaram restritas a retórica de discursos.
Nesse sentido, o governo Bolsonaro minou iniciativas que eram basilares na agenda internacional da saúde nos últimos anos, a CSS, regionalismo sul-americano, em particular no papel do Brasil, e a propositividade nas organizações multilaterais internacionais. Esse novo posicionamento surge a partir de novas percepções sobre o lugar do Brasil no sistema internacional, e o papel a ser exercido pelo país na dinâmica do sistema internacional. A saúde tornou-se um tema periférico para os tomadores de decisão e formuladores da política externa brasileira. Temas voltados à agenda de costumes, comércio internacional e laços ideológicos da extrema direita tornaram prioridade, e permaneceram até o final de seu mandato.
Mesmo a eclosão da pandemia do Covid-19 em março de 2020, evento que trouxe a saúde para o centro do debate político, não mudou esse cenário. Bolsonaro deixou de lado todo capital político que o Brasil tinha na agenda internacional da saúde, acumulado desde a convenção sobre tabaco (Barboza et al, 2017), para posicionar-se à com base em uma visão negacionista e alinhada ao gabinete presidencial de Donald Trump. As potencialidades em políticas domésticas como o vasto e capilarizado sistema de saúde público; experiência em campanhas de vacinação; laboratórios públicos com capacidade de produzir vacinas em larga escala e tradição na cooperação internacional em saúde não foram levadas em conta pelo governo (Trivellato; Ventura, 2022).
O governo federal foi em uma direção oposta, a saúde foi instrumentalizada como ferramenta no discurso político para aglutinar seus apoiadores contra a oposição e governadores. Bueno e Ventura (2021) afirmam que o governo federal fez uma escolha política consciente pelo negacionismo científico e contra as recomendações médicas da OMS. As autoras complementam que Bolsonaro foi uma exceção ao observar os demais governos de extrema direita, como Boris Johnson (2019-2022) e Donald Trump. Esses líderes recuram conforme o negacionismo não impactou positivamente no cenário da pandemia, Bolsonaro não. O Presidente brasileiro manteve seu discurso mesmo em um cenário adverso Bueno e Ventura (2021).
Essa lógica estava baseada na imunidade de rebanho, na qual o Estado permite a livre circulação de pessoas, priorizando em manter as atividades econômicas em pleno funcionamento. Essa prática não teve comprovação científica, explicitando como a racionalidade neoliberal estava permeada dentro da economia e política. Nesse grave cenário doméstico, ao mesmo tempo em que a governança global da saúde não conseguia estabelecer sólidas estruturas de cooperação contra a doença e seus impactos sociais (OMS, 2011), o Brasil tinha uma oportunidade em destacar-se por posicionamentos mais propositivos.
A política externa do Presidente Bolsonaro escolheu por negar a ciência e isolar o país, isolando o país de arranjos multilaterais no início da emergência sanitária. Algumas dessas ações são exemplos: no nível da governança da saúde global, o Brasil teve posturas críticas contra a OMS, afirmando que a organização era ineficiente; Bolsonaro não apoiou Índia e África do Sul no pedido por suspensão temporária das patentes tecnológicas voltadas ao combate do Covid-19 (WTO, 2020); O Brasil demorou a apoiar e participar do consórcio Covax Facility para produção de vacinas (Chade, 2021); Bolsonaro colocou oficiais das forças armadas em cargos chave do MS, indivíduos sem experiência técnica em saúde pública ou no sistema internacional, como o ministro Eduardo Pazuello (Trivellato; Ventura, 2022).
Essa nova postura do Brasil em relação à saúde também se fez presente nas suas relações com o entorno regional. Mesmo que o país tivesse um forte know-how e histórica prática em cooperação técnica, essas possibilidades foram muito pouco exploradas, inclusive ao longo da pandemia da Covid-19. Somente o Mercosul (Mercado Comum do Sul) investiu em laboratórios públicos dos seus países membros (Mercosul, 2023).Portanto, tanto a nível global como a nível regional, o Brasil escolheu não utilizar suas capacidades de maneira plena.
A emergência sanitária da Covid-19 e histórico do Brasil na temática demonstram a importância de compreender melhor a saúde na agenda contemporânea política externa brasileira. Esse argumento se reforça ao pensar no papel de liderança regional e as potencialidades brasileiras frente aos demais vizinhos. O fortalecimento do neoliberalismo na racionalidade política e econômica desde 2016, com seu gradual aprofundamento ao longo do governo Bolsonaro foi decisivo. Uma vez que essa lógica repensa o espaço da agenda social, como a saúde pública, tanto no campo orçamentário como no desenvolvimento da sociedade. Uma postura que impactou diretamente na saúde enquanto pauta de política externa.
O governo Bolsonaro catalisa essa postura ao longo da pandemia do Covid-19, não somente por conta da falta de coordenação entre Presidência da República, governadores e prefeituras municipais. O isolamento internacional, posicionamento crítico à OLI, o negacionismo médico e científico fizeram com que o país perdesse uma grande oportunidade de destacar-se em estruturas de cooperação e reforçar seu papel enquanto liderança em saúde. Não obstante, instituições como a Fundação Oswaldo Cruz/Fiocruz e o Instituto Butantan foram capazes de utilizar seus próprios mecanismos de cooperação para produzir vacinas ao longo da última pandemia.
Esse cenário ainda precisa de muito estudo, a fim de compreender melhor o real impacto do governo Bolsonaro para a saúde pública brasileira. Documentos sobre a compra de vacinas, investigada pela CPI da Covid-19, e o descaso do governo federal em relação às populações originárias vão contribuir para elucidar esse contexto. Portanto, muitas pesquisas ainda precisam ser feitas.
O Presidente Luiz Inácio Lula da Silva (atual) tem tentando reconstruir a imagem internacional do Brasil desde o início do seu mandato em janeiro deste ano, inclusive no campo da saúde. Algumas medidas já foram tomadas, tanto em relação a governança global em saúde, como no relacionamento bilateral com outros Estados (Erthal, 2023). Não obstante, a recuperação e crescimento econômico, projeção do Brasil nos espaços políticos multilaterais e protagonismo no meio ambiente são prioridades para o governo. Cabe aqui o questionamento se mesmo após a emergência sanitária do Covid-19 a saúde ganhará importância por si só ou pela transversalidade a outros temas.
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