O Observatório de Regioanalismo apresenta hoje nossa última entrevista resultante da série de Paineis do Webinar: Multilateralism and Regionalism in Challenging Times: Relations between Europe and Latin America and the Caribbean, co-organizado pelo Observatório de Regionalismo (ODR), Universidade Estadual Paulista (UNESP), Centro de Estudos de Governança Global de Leuven, Universidade de Coimbra, e Fundação EU-LAC.
Nesta entrevista o ODR convidou a Professora Dra. Pía Riggirozzi, para refletir sobre a crise de saúde causada pela Covid-19, as respostas regionais diante de um cenário fragmentado, as lições aprendidas na ausência de espaços regionais em pleno funcionamento e, consequentemente, sobra a importância da cooperação regional e do regionalismo para o enfrentamento de problemas que ultrapassam as fronteiras nacionais.
Pía Riggirozzi
Profesora en el departamento de Politica y Relaciones Intenacionales en la Universidad de Southampton (Reino Unido) e investigadora principal del proyecto Redressing Gendered Health Inequalities of Displaced Women and Girls in Contexts of Protracted Crises in Central and South America (ReGHID), financiado por el Economic and Social Research Council (Reino Unido). Su investigación se centra en la economía política del desarrollo, los derechos humanos y la gobernanza regional en América Latina y está trabajando actualmente en proyectos sobre desigualdades de de género y el derecho a la salud, gobernanza regional y los desafíos del desarrollo inclusivo en América Latina.
As perguntas desta entrevista foram elaboradas por Bárbara Carvalho Neves* e Victor Almeida, Membros do Observatório de Regionalismo, e respondidas por escrito diretamente pela entrevistada Profª Drª Pía Riggirozzi.
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- 1. La pandemia del coronavirus demostró la vulnerabilidad de las instituciones regionales en latinoamérica, principalmente frente al desmantelamiento de UNASUR y de los espacios que se estaban desarrollando en materia de la gobernanza regional para la salud. Cuales son las principales lecciones de la pandemia frente a la importancia del regionalismo, y cómo llevar esta reflexión adelante y de manera que los esfuerzos alcanzados no sean descartados a cada cambio de gobierno en la región? O sea, un proceso regional para la sociedad latinoamericana, y no para los gobiernos en poder en los países sudamericanos y sus grupos de apoyo.
El Covid-19 en América Latina ha revelado y profundizado dos tipos de desafíos: en lo inmediato, el desafío mayor es contener y responder a un virus cuyas características y mutaciones pone presión en estados débiles, o debilitados, con sistemas de salud frágiles. La población esta sufriendo una de las mayores crisis sanitarias que se suma a un segundo desafío, de mediano y largo plazo relacionado con la lucha contra la pobreza y la desigualdad y las desigualdades socioeconómicas y de género. Como crisis sanitaria, Covid-19 se sumó a epidemias existentes como el dengue, el chikungunya, el zika y la malaria que ya afectaban a la región. Además la crisis sanitaria se desarrolla en condiciones socio-económicas agonizantes, incluidos altos niveles de informalidad en el mercado laboral, altos niveles de pobreza y feminización de la pobreza, baja productividad y crecimiento, y capacidad fiscal limitada en gran parte relacionada con una carga baja y regresiva en la estructura tributaria – todo lo cual ya afectaba a la sociedad antes de Covid-19 y con su impacto genera aun mas vulnerabilidades en grupos poblacionales que sufren pobreza crónica y sistemática.
Esta triste realidad ya era desafío para la gobernanza regional, y se agudiza con el impacto de Covid. De hecho a pesar de varios ejemplos de programas sociales regionales exitosos, sobre todo en el área de salud, educación, trabajo, cooperación fronteriza, ya habia una deuda del abordaje regional para reducir pobreza e inequidad. Por ejemplo, históricamente las agencias y consejos dentro de organismos regionales han desarrollado agendas como compartimentos estancos, donde Consejos o Grupos de Trabajo de salud, de seguridad, de educación etc no han desarrollado trabajo intersectorial. Pero con el impacto de Covid, esto se pone mas en evidencia, y de hecho queda claro que a pesar del carácter transnacional de la pandemia, la atención de los gobiernos (tanto en temas de salud como de respuesta a la problemática socio-economica) se enfoco en el control de la pandemia para mitigar desafíos inmediatos y, en particular, sus costos políticos. Desde esta perspectiva, ha habido un claro giro nacionalista en la evaluación de problemas y respuestas, y cierta desidia por la cooperación regional y multilateral. Así, Covid y sus respuestas aumentaron la percepción de que los gobiernos debían atender los problemas internos; atender primero los problemas nacionales, de forma aislada. Para las sociedades, muchos gobiernos introdujeron paquetes de emergencia, subsidios salariales, seguro de desempleo y la prohibición de los despidos. Las nuevas políticas sociales han llegado a poblaciones desprotegidas, pero aun así quedaron muchos sectores sin protección. Por ejemplo, trabajadores informales, también migrantes. Estos no son ni temas menores, no temas aislados porque se relacionan con problemas regionales y de responsabilidad regional.
Covid impacto en una región que ya estaba experimentando una de las crisis migratorias mas grandes de la historia, con mas de 5 millones de Venezolanos desplazados. Los y las venezolanas están huyendo de crisis económicas, políticas y sociales, incluido el colapso de los sistemas de salud, escasez de alimentos y medicamentos, violencia y violaciones generalizadas de los derechos humanos. Sin embargo, muchos gobiernos de América Latina introdujeron medidas de restricción del alcance de planes sociales, de planes de vacunación e incluso restricción al movimiento de personas con el objetivo de ‘disminuir la propagación e impacto del Covid-19’ en la población y en frágiles sistemas sanitarios. De hecho, las políticas nacionales y nacionalistas se manifestaron en controles fronterizos y vigilancia epidemiológica, aumentando en gran medida la distancia entre naciones.
Entonces la primera lección es que esta crisis de salud se desarrolla en una región que muestra una clara incongruencia entre, por un lado, el aumento de los problemas regionales y fronterizos y por otro, la disminución de respuestas concertadas. Como corolario, se puede argumentar que el escenario actual de múltiples y simultáneas crisis hace imperativo respuestas de política pública y de cooperación regional coordinada y transfronteriza basado en los derechos humanos que aborde directamente las desigualdades de salud, socio-sanitarias, y socio-económicas dentro y entre sociedades, particularmente en relación a personas migrantes, y que afirme la indivisibilidad de los derechos humanos.
La pandemia de coronavirus ha llegado a una América Latina desunida y, por lo tanto, con limitaciones de responder como región. Así, la segunda lección, es que la gobernanza regional recupere un lugar en términos de respuesta y en la reconstrucción postcovid, tendrá que abordar tres factores limitantes: (i) el predominio de políticas nacionalistas y en gran medida restrictivas, (ii) el predominio de un enfoque de salud que solo se enfoca en contención en vez de concertar políticas sustentables que reviertan determinantes sociales, económicos y politicos de la salud; y (iii) la falta de sentido de responsabilidad compartida. Con esto quiero decir que las organizaciones regionales, que la gobernancia regional, ya estaba afectada y su credibilidad y legitimidad en crisis.
La tercera lección es que la recuperación necesitará nuevos pactos sociales que requieren un cambio en términos de responsabilidad distributiva basada en la colaboración regional y la cooperación internacional, incluida una mejor distribución del apoyo financiero global y la cooperación para el desarrollo de programas de salud y protección social, sistemas de salud más fuertes. El Covid-19 ha presentado un desafío como ningún otro para los países de la región y para las organizaciones regionales. Ha probado las capacidades de los organismos regionales para coordinar las respuestas a las crisis, pero hay un legado. Por lo tanto, la pregunta que surge es cuáles son las capacidades necesarias para desbloquear estos desafíos que afectan las respuestas regionales a las crisis de salud – y a tantas otras.
Esta es la cuarta lección, aprendida de experiencias previas, y es que las organizaciones regionales son importantes en al menos tres roles:
– proporcionan recursos normativos e institucionales para la armonización de políticas
– pueden facilitar la movilización de recursos humanos, financieros y de conocimiento
– pueden fomentar redes de expertos o áreas temáticas en apoyo de las reformas de los sistemas de salud y las políticas sociales.
En situaciones de crisis, los organismos regionales también pueden ayudar a la continuidad en la cadena de producción y suministro de productos médicos críticos, vacunas, dispositivos anticonceptivos, dispositivos de inmunización, alimentos.
También hay buenos ejemplos de organizaciones regionales como Mercosur, UNASUR y SICA de mecanismos institucionalizados para la compra conjunta de medicamentos de alto precio (oncología, medicamentos para el VIH y la hepatitis C), aumentando la oferta de productos y bajando el precio de los medicamentos a través de compras en carteles.
En el área de acceso a medicamentos, por ejemplo, proyectos como el Banco de Precios de Medicamentos, lanzado a fines de 2016, y la negociación conjunta de precios de medicamentos de alto costo, iniciada en 2015, demostraron la importancia de la articulación con el MERCOSUR. UNASUR también ha presentado una serie de posicionamientos conjuntos en la Asamblea Mundial de la Salud entre 2010 y 2014.
En relación a Covid, no es que la región no haya estado activa, sino que ha habido una falta de liderazgo, y por ende aun con algunas iniciativas emergentes en distintos bloques, hay serias limitaciones para llegar a acuerdos regionales intersectoriales, intrarregionales y sostenidos.
- 2. En el periodo recién, lo que se vio fue la ausencia de liderazgo regional y la fragmentación política en la región, lo que, a su vez, resultó en respuestas descoordinadas frente a los problemas comunes actuales. A pesar de activa, la región fue inefectiva cuando hubo demanda por una acción conjunta. En su visión, cuales son los principales impactos y consecuencias futuras de este escenario de crisis y fragmentación para el futuro de la región, de los bloques regionales y, lo más importante, para la sociedad latinoamericana de manera en general?
Parte de esto esta cubierto en mi respuesta anterior pero lo destacable aquí a diferencia de la década pasada la gobernanza regional esta en crisis. No hay motor común evidente, no hay liderazgo o intención de liderazgo claro, y hay tensión en términos político-ideológicos entre los países de la región de los gobiernos.
El regionalismo necesita liderazgo. Pero el liderazgo no es solo medido en términos de poder como dominio. Si no en términos de incentivos. Quien produce incentivos es importante. A diferencia la década anterior los incentivos no se producen desde dentro de la región (como se ha visto en el caso de Brasil motorizando el UNASUR, Venezuela el ALBA, Uruguay en Mercosur) sino hay una disputa de actores extra regionales EEUU /China. A diferencia de años anteriores, en los que Brasil ha sido un actor clave en la construcción de una arquitectura regional de salud, el actual gobierno de Bolsonaro ha buscado debilitar permanentemente la gobernanza regional. La salida de UNASUR, de la CELAC, el apoyo a Trump para debilitar a la Organización Panamericana de Salud, son solo algunos ejemplos. Brasil se ha opuesto a una cooperación capaz de contribuir eficazmente a la lucha contra la pandemia. Por su parte, la CELAC, muy complicada sin Brasil, ha intentado asumir un liderazgo con la presidencia pro tempore en México, pero hasta ahora no ha tenido mucho éxito en este sentido.
Aun así, algunos avances son destacables para ser observados y ver si constituyen puntos de entrada para la reconstrucción de la cooperación regional en salud. Por ejemplo, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM) fortalecieron las estrategias regionales de vigilancia epidemiológica y discutieron la adopción de mecanismos de negociación conjunta de medicamentos. El Mercosur movilizó fondos regionales para apoyo financiero de emergencia y la compra de insumos y pruebas de diagnóstico, al igual que el SICA.
De gran relevancia también es el documento elaborado recientemente por la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), liderado por México y patrocinado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), titulado Plan Integral de Autosuficiencia en Salud para el Fortalecimiento de Capacidades para Producir y distribución de vacunas y medicamentos en los países de la CELAC.
El documento aborda la situación de los sistemas de salud, propone el fortalecimiento de la atención primaria de salud y evalúa las capacidades existentes de la industria farmacéutica pública y privada en la región para la producción de vacunas. El documento indica que la industria farmacéutica de la región tiene un bajo nivel de desarrollo tecnológico y es altamente dependiente de la producción de empresas multinacionales y de las importaciones de la otra región.
Esto no es menor dado el principal cuello de botella con la vacuna COVID-19 como un factor limitante importante y un indicador importante de las desigualdades en salud dentro y entre sociedades. Frente a la escasez mundial, en gran medida culpa de acaparacion de vacunas en los países del Norte, y mas aun cuando aparece la variante Omicrom, los países de América Latina, individualmente, tienen poca influencia para obtener vacunas.
Mas aun, la región podría tener la oportunidad de enfocarse estratégicamente en la producción regional de vacunas, a través de convenios tanto de fabricación como de transferencia de tecnología, con una visión de largo plazo, generando vínculos con universidades e institutos de investigación. Hay países que tienen trayectoria y saber hacer, generando las bases, no solo para la autosuficiencia local, sino también regional.
Pero la reconstrucción de liderazgo en este sentido si bien podría aumentar capacidad técnica compartida y programas de vacunación, no deben eclipsar la imperiosa necesidad de fortalecer a nivel regional la atención primaria, la inversión en sistemas de salud y protección, y los programas de reducción de pobreza e inequidad.
- 3. Un otro tema que viene discutiendo es el la asimetría global de la distribución de las vacunas entre el Norte y el Sul Global (centro y periferia). Cómo la relación de poder asimétrica en el sistema internacional impacta en la cuestión de la salud en el momento actual, y de qué manera, frente al inmenso impacto que tuvimos con la pandemia (muertes y el aumento de la pobreza de las regiones ya periféricas) se podría buscar superar esta desigualdad de manera conjunta, o sea, a través del regionalismo y de los espacios multilaterales? Cómo usted ve a esa cuestión?
Las asimetrías en el sistema internacional, en la gobernancia global de la salud y en el apoyo humanitario, también se pusieron de manifiesto aun mas. Sobre todo en relación al mecanismo Covax, para la distribución mundial de vacunas a países en desarrollo, si bien se ve un compromiso multilateral, en la practica este se vio captado por asimetrías de poder, con un impacto en la salud y en el desenvolvimiento de variantes de Covid como consecuencia. Por ejemplo, el acaparamiento de vacunas exacerbado de los países del Norte ha demostrado un nacionalismo inmunológico centrado en el interés nacional, poder de producción y términos de distribución, y en la asimetría entre países en base a estas tres dimensiones. Esta dinámica redujo la disponibilidad de vacunas para los países del Sur, socavó el multilateralismo, afectando la cooperación y la solidaridad global, y ha afectado aun mas el combate del Covid como responsabilidad compartida.
Asimismo, otra asimetría se relación con las trabas en el acceso a tecnologías y medicamentos, y los derechos exclusivos que otorgan las patentes y otros derechos de propiedad intelectual que generan monopolios a favor de las grandes farmacéuticas y ponen en riego la salud de la población en la región de América Latina, aunque no solo.
Frente a esto recalco el rol y las oportunidades de trabajar en una diplomacia regional y gobernancia regional en salud que pueda hacer frente a estas disparidades. Las iniciativas como la de la CELAC, las compras conjuntas por medio de Mercosur y otras acciones regionales son criticas.
- 4. El enfrentamiento descoordinado de la pandemia, la ausencia de liderazgo regional y la fragmentación política regional son signos del fin de un período de regionalismo latinoamericano marcado por proyectos post-liberales o pos-hegemónicos. Recién publicado temos el debate propuesto por la Profa Karina Mariano, Bruno Luciano y Regiane Bressan, del Observatorio del Regionalismo, que proponen la caracterización del periodo actual como un ‘regionalismo liquido’. ¿Qué opinas del proceso de cierre del ciclo del regionalismo anterior y del actual que parece emerger?
El regionalismo en América Latina esta en crisis pero no en peligro de extinción
Las lecciones o legados del regionalismo post hegemónico, sobre todo en lo que respecta a
lecciones aprendidas de experiencias previas relacionadas a como las organizaciones regionales proporcionan recursos normativos e institucionales para la armonización de políticas; la facilitación y movilización de recursos humanos, financieros, diplomáticos y de conocimiento; el fomento de redes de expertos o áreas temáticas en apoyo a agendas no desaparecerá simplemente porque la izquierda pierda espacio gubernamental o porque las instituciones regionales se detengan. Después de todo, América Latina ha sido rica en transiciones y cambios en términos de modelos de integración y resistencia, particularmente en áreas de política como la salud.
Hay además nuevas iniciativas como se exploró en las repuestas previas que podrían tomar momentum. Entendido de esta manera, no solo hay un legado sino una historia de búsqueda de arreglos post hegemónicos en apoyo de la gobernancia autónoma, nacional y regional. La política no es estática. A pesar de los fallos en la gobernancia regional, estos no siempre son de suma cero. La dinámica transfronteriza puede encontrar formas de recrear políticas y compromisos regionales, particularmente en situaciones de crisis.
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O Observatório de Regionalismo reitera os agradecimentos à Professora Drª Pía Riggirozzi pelo seu tempo e contribuição nesta entrevista!
Entrevistadores:
Bárbara Carvalho Neves (Observatório de Regionalismo)
Victor Ferreira de Almeida (Observatório de Regionalismo) – Mestrando em Relações Internacionais no Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo. Bacharel em Relações Internacionais e Especialista em Gestão Pública Municipal pela Universidade Federal do Pampa. É membro dos grupos de pesquisa Observatório de Regionalismo e da Cátedra José Bonifácio, nos quais se dedica ao estudo da cooperação internacional, da paradiplomacia e da filosofia política.
