Fonte da imagem: elaboração própria, derivada de File:Dymaxion Projection South America.png, por Thomasee73/Wikimedia Commons, e de File:Fuller projection with largest countries.svg, por Philippe Rivière e cmglee/Wikimedia Commons. Licença: CC-BY-SA-3.0-BR.
Introdução
É comum as relações externas do Mercado Comum do Sul (Mercosul) serem compreendidas a partir de seus acordos econômicos, especialmente aqueles de livre comércio (PESSOA, 2021a). Conforme essa compreensão, o destaque de tais relações costuma estar para as negociações comerciais com a União Europeia (UE), a rejeitada proposta de Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), tratados com Israel, Egito, Palestina, União Aduaneira da África Austral (UAAA), acordos comerciais no âmbito da Associação Latino-Americana de Desenvolvimento e Integração (ALADI) e outras negociações em curso ou paralisadas. A Figura 1 ilustra em forma de mapa esses destaques e, anteriormente, Clarissa Ribeiro e Lucas Bispo (2017) apresentaram um panorama com mais informações desses acordos e negociações.
Figura 1 — Mapa das relações externas comerciais do Mercosul comumente destacadas com terceiros
Análises desses acordos e negociações feitas em outros artigos para o Observatório de Regionalismo dão conta da complexidade que transborda a dimensão comercial. Por exemplo, a necessidade de cautela nessas negociações, pois decisões internacionais afetam o cenário interno dos países e o cotidiano das pessoas, com impactos nos campos econômico, social e ambiental do desenvolvimento dos países envolvidos (SALLES, 2021). Ao mesmo tempo, os tratados celebrados não produzem necessariamente efeitos imediatos e as relações econômicas se processam em longo prazo (ARAUJO, 2019).
Há influência de muitas variáveis para além da formalização das interações econômico-comerciais em tratados; são aspectos políticos, sociais e culturais — não só econômicos — que ultrapassam o comércio mundial (ARAUJO, 2019). Nesse sentido, a observação da década de 2000 traz a relevância politicamente conferida às relações Sul-Sul. E foi conferida como aplicação do princípio do universalismo e como guia para a diversificação de parcerias, conforme interesses brasileiros coadunados com os dos outros Estados-Partes do Mercosul a fim do desenvolvimento da região (RIBEIRO; BISPO, 2017).
Mesmo em termos regulatórios, desde a aprovação do Programa de Consolidação da União Aduaneira (PCUA) em 2010, seu artigo 58 estabeleceu que “a ação externa do Mercosul será desenvolvida mediante a negociação de mecanismos de vinculação política, comercial ou de cooperação com terceiros países ou grupo de países” (Mercosul, 2010). Contudo, os vínculos externos políticos, comerciais e cooperativos se desenrolam desde a criação do Mercosul em 1991 (CARNEIRO, 2006; PESSOA, 2021a).
Considerando essa compreensão mais ampla das relações externas (PESSOA, 2021a), o período entre 2010 e 2017 foi marcante na história do Mercosul, pois, em 2010, foi criado um órgão — o Alto Representante-Geral do Mercosul (ARGM) — que atuou na dimensão política dessas relações e notadamente na direção da América do Sul até ser extinto em 2017 (PESSOA, 2021b). A decisão pela extinção ocorreu em momento de clamores por “despolitização” (LANDIM, 2019) e “desideologização” (ARAUJO, 2018). No período do ARGM, os titulares do cargo seguiram as linhas de expansão do Mercosul para o alcance sul-americano e de construção de um polo na América do Sul da multipolaridade em formação no sistema internacional, além de “colocar o Mercosul em posição centrípeta na convergência sul-americana” (PESSOA, 2021b, p. 46). Assim, reforçaram a ideia da época de a região ser um ator na política internacional, que pensa seus problemas e suas soluções.
Neste texto está a busca por chamar a atenção aos vínculos políticos das relações externas do Mercosul. Partindo do histórico apresentado e do marco da extinção do ARGM, desdobra a seguinte pergunta: como se desenrolou a direção política à América do Sul das relações externas do Mercosul desde 2017? Considerando a importância de presidentes para o regionalismo latino-americano e caribenho, a análise das relações políticas aqui proposta tem por base os comunicados presidenciais dos últimos cinco anos.
Comunicados presidenciais entre 2017 e 2021
No período de 2017 a 2021 (não houve cúpula em 2022 ainda), foram 18 comunicados presidenciais lançados no Mercosul. Em 2021, nenhuma das duas cúpulas foi concluída com a assinatura de comunicados conjuntos exclusivos dos Estados-Partes (BEHNKE, 2021). Por isso, a maior parte (dez) dos 18 foram comunicados conjuntos dos presidentes dos Estados-Partes e Estados associados — todos eles são países sul-americanos. Por outro lado, apenas o comunicado de julho de 2019 contou com a assinatura (e presença na respectiva cúpula) de algum presidente dos Estados Associados, na ocasião foi o presidente do Chile.
A Bolívia é um Estado associado em processo de adesão, condição que a permite estar nos dois tipos de comunicados, tanto naqueles abertos aos Estados Associados, quanto nos outros destinados aos Estados-Partes. Deste tipo, presidentes ou vice-presidentes bolivianos assinaram cinco comunicados presidenciais dos oito do período. Para além do comunicado de julho de 2017, a Bolívia também esteve ausente nos comunicados de dezembro de 2019 e julho de 2020, contemporâneos ao governo não reconhecido pelo Mercosul de Jeanine Áñez. E, apesar da frequência (vice-)presidencial boliviana nas cúpulas e comunicados resultantes, sua adesão como Estado-Parte somente foi pautada em três dos 18 comunicados.
Para além da expansão de membros, outra forma da direção sul-americana é a adesão a instrumentos firmados no seio do Mercosul, Os comunicados expressaram bem essa forma quando instaram a ratificação de instrumento educacional pelos Estados-Partes e Associados em julho de 2017 e, em dezembro de 2018, valorizaram a expansão do Sistema de Acreditação Regional de Cursos Universitários (ARCU-SUL) para a grande maioria dos países da América do Sul.
Em adição, no período 2017-2021, foram três adesões a instrumentos do Mercosul: o Peru ao “Protocolo de Integração Educativa e Reconhecimento de Certificados, Títulos e Estudos de Nível Primário/Fundamental/Básico e Médio/Secundário entre os Estados Partes do Mercosul e Estados Associados” e a Colômbia e o Peru ao recente “Acordo sobre o Mecanismo de Cooperação Consular entre os Estados Partes do Mercosul e Estados Associados”.
Houve também a assinatura de novos acordos com Estados Associados. O Mercosul celebrou com a Colômbia o Acordo de Complementação Econômica n. 72 (ACE 72) sobre Comércio de Serviços e as administrações aduaneiras da Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai, Peru e Uruguai fecharam entendimento para o desenvolvimento conjunto de um Programa Regional de Operador Econômico Autorizado. Contudo, acordos comerciais bilaterais (Argentina-Chile, Brasil-Chile, Brasil-Peru, Chile-Uruguai) integrantes de acordos de complementação econômica foram abordados com destaque positivo em comunicado de dezembro de 2018, apesar de expectativas de preferência a negociações conjuntas com terceiros.
Fora do tema econômico-comercial, os comunicados também ressaltaram documentos da dimensão social com participação de Estados associados: “Guia regional do Mercosul para identificação e atenção de necessidades especiais de proteção a crianças migrantes”, “Diretrizes para a prestação de contas a crianças e adolescentes no Mercosul”, “Memorando multilateral de entendimento para o intercâmbio de documentação para o esclarecimento de graves violações aos direitos humanos”, “Declaração da Reunião de Ministros da Justiça do Mercosul e Estados Associados sobre a criação de uma Rede de Cooperação Penitenciária (REDCOPEN)”, “Declaração dos Ministros da Saúde que prioriza as políticas de prevenção e controle das doenças imunopreveníveis reemergentes, para evitar sua propagação e fortalecer ações a favor de uma fluida e oportuna informação entre Estados Partes e Associados”. Também concordaram em negociar a atualização do “Acordo de Cooperação e Assistência Jurisdicional em matéria Civil, Comercial, Trabalhista e Administrativa entre os Estados Partes e Associados do Mercosul”.
Noutra forma da direção sul-americana, o comunicado com os Estados Associados de julho de 2020 expressou a estratégia de posicionar o Mercosul na centrípeta da convergência sul-americana. Os presidentes “decididos a construir sinergias que vinculem as iniciativas originadas no Mercosul à Agenda 2030, enfatizaram o compromisso assumido por cada um dos Estados Partes e Associados com esta iniciativa mundial, sem criar estruturas que agreguem complexidade à institucionalidade regional ou novos gastos orçamentários” (Mercosul, 2020, p. 2).
Nesse sentido, é possível associar a criação da Reunião de Ministros de Infraestruturas para a Integração dos Estados Partes do Mercosul e Associados no primeiro semestre de 2021 ao desmantelo da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e, consequentemente, de seu Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), que havia incorporado a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).
Os comunicados registram que o Mercosul assumiu a discussão de dois projetos da IIRSA: o Corredor Bioceânico Carmelo Peralta-Porto Murtinho-Portos do Norte do Chile e a Hidrovia Paraguai-Paraná no trecho Puerto Cáceres-Porto Nova Palmira. Além disso, tem acompanhado a implementação do cabo de fibra ótica submarina Humboldt, tem cooperado com a Alemanha em projeto de fomento da eficiência energética e retomou discussões sobre o setor de energia com a “Declaração dos Ministros de Energia dos Estados Partes do Mercosul, Bolívia e Chile sobre Integração Energética Regional, de 7 de dezembro de 2021”.
Por outro lado, os comunicados registram que discussões migratórias estão fora do Mercosul. Os presidentes destacaram a relevância de reativar a Conferência Sul-Americana sobre Migrações (CSM), ligada à Organização Internacional para as Migrações (OIM), e do Processo de Quito para responder à crise migratória e humanitária venezuelana. São iniciativas recentes, ainda que acompanhadas pelo Foro Especializado Migratório do Mercosul e Estados Associados (FEM). Afora isso, os comunicados não guardam outras manifestações acerca da Venezuela, especialmente, sobre seu regresso e finalização de sua incorporação como Estado-Parte do Mercosul.
A assinatura de acordo-quadro com o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA) — cujos membros são Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai — e do posterior contrato de administração fiduciária do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM) pelo FONPLATA é ambíguo. Dependendo do desenrolar da adesão boliviana e da suspensão venezuelana, poderá entrar na convergência com o Mercosul. Mas até uma possível concretização disso, o Mercosul busca em outra instituição regional a colaboração para elaboração e financiamento de projetos do FOCEM.
Já o objetivo de construção de polo sul-americano a partir do Mercosul encontra manifestações variadas nos comunicados analisados. Manifestações recorrentes em oito comunicados em respaldo à Argentina na disputa de soberania da Questão das Ilhas Malvinas dão conta de tentar afastar da América do Sul potências extra-regionais (Reino Unido, no caso). E isso tem bases mais amplas (latino-americanas e caribenhas, no caso), conforme manifestações também reiteradas em seis comunicados de a América Latina e Caribe ser zona de paz baseada no respeito ao Direito Internacional.
E, enquanto os comunicados não tratam de soluções políticas e pacíficas para a situação venezuelana, as manifestações de valorização da superação do conflito armado interno colombiano com a execução do “Acordo Final para o Fim do Conflito e a Construção de uma Paz Estável e Duradoura” podem ser associadas também à dissuasão de potências extra-regionais interessadas em intervir no conflito.
No objetivo de o Mercosul ser ator político, os comunicados do período em análise trouxeram situações em que ele foi posicionado como ator ante outras regiões do mundo. A busca em bloco por acesso a mercados do comércio Sul-Sul no âmbito do Global de Preferências Comerciais entre Países em Desenvolvimento (SGPC), comunicada em dezembro de 2018. A estreia do Mercosul como ofertante de cooperação a partir de interações com o Sistema de Integração Centro-Americana (SICA), também comunicada em dezembro de 2018. E o início da cooperação com a União Africana (UA), comunicada em julho de 2019, em apoio ao estabelecimento da Zona de Livre Comércio Continental Africana.
Se essas ações externas são favoráveis ao polo sul-americano, o interesse na aproximação com a Aliança do Pacífico (AP) manifestado em 14 comunicados sugere problemas na delimitação sul-americana do polo. O México é integrante da AP e está fora da América do Sul. Esse interesse aponta o fortalecimento da orientação latino-americana do Mercosul perante uma competição com o horizonte de um polo delimitado sul-americano. Aliás, em 2017, a proposta de convergência AP-Mercosul já se mostrava mais fortalecida e provável que a proposta de ampliação do Mercosul para a América do Sul (GIACALONE, 2017). E já gerava análises se, por exemplo, o Brasil abandonaria o horizonte controlável na América do Sul para líder a América Latina com o México (GIACALONE, 2017).
A UNASUL, com a qual o Mercosul possuía antes uma agenda de complementação e articulação (PESSOA, 2021b), não foi abordada. A longeva Comunidade Andina (CAN) foi lembrada em um comunicado, assim como o recentíssimo Foro para o Progresso e a Integração da América do Sul (PROSUL). A Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) foi mencionada em dois comunicados em coro à oposição ao uso do domínio superior “.amazon” conferido à companhia multinacional estadunidense Amazon Inc.
À guisa de remate
Durante a existência do ARGM, a direção sul-americana se expressou de forma significativa pela expansão de membros do Mercosul, como Estados-Partes ou Estados Associados. Outras formas incluíram adesões por Estados associados a instrumentos firmados no seio do Mercosul, celebrações de acordos entre Mercosul e Estados associados, a convergência de arranjos e discussões sul-americanas para o Mercosul e a atuação em bloco com o exterior da América do Sul. Assim, retomando a pergunta-guia deste texto, a direção política à América do Sul das relações externas do Mercosul tem perdido intensidade e protagonismo no período dos últimos cinco anos.
A presença e ausências de presidentes demonstram a valorização não conferida ou os poucos esforços interessados nesse exercício de atração, em comparação com o período anterior. Na competição entre a convergência Mercosul-AP e a proposta do Mercosul ampliado, a primeira está na frente. Reconfigurações políticas em 2016 alteraram as prioridades políticas estabelecidas e regressou a ênfase ao regionalismo aberto (PESSOA, 2022), ameaçando a concertação da ação externa conjunta e desprezando a cautela política necessária. Com isso o projeto do Mercosul ampliado também compete com atuações uni e bilaterais dos Estados-Partes.
A despeito disso, persistem continuidades. Instrumentos originados no Mercosul são firmados já com a adesão de Estados Associados e vários deles também já cobrem, senão toda, quase toda a América do Sul. Além disso, o Mercosul passou a ser ofertante de cooperação em 2018.
Para a próxima cúpula presidencial do Mercosul e seus comunicados, o objetivo de conformação de polo sul-americano deve ser algo importante (ou uma ausência notável) em função da Guerra Russo-Ucraniana, das disputas hegemônicas à qual está atrelada e implicações para o arranjo polar do sistema internacional (WIETCHIKOSKI; MILANI, 2022). Esse assunto já será pauta da Cúpula das Américas convocada para meados deste ano de 2022 em Los Angeles, nos Estados Unidos, a qual é mais um teste para a concertação no Mercosul e sua direção política sul-americana diante das dúvidas sobre convocar Cuba, Nicarágua e Venezuela.
REFERÊNCIAS
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