Fonte de Imagem: Divulgação/Senado Federal
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O tratamento do governo Bolsonaro em relação ao Mercosul sempre marginalizou o bloco regional em sua política externa. Logo após a eleição, o Ministro da Economia Paulo Guedes afirmou que este não era prioridade, pois era muito restritivo e tinha “inclinações bolivarianas”[1]. Com o passar do tempo, uma eventual saída do Brasil do Mercosul foi especulada pelo governo e seus membros[2].
A eleição de Alberto Fernandez na Argentina em outubro de 2019 reaqueceu esse debate, com a possibilidade de a Argentina reorientar sua posição frente as negociações de abertura comercial e as revisões tarifárias[3]. Recentemente, o estudo “Impactos jurídicos da saída do Brasil do Mercosul”[4] publicado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) aponta para possível reflexão concreta do governo Jair Bolsonaro sobre o tema.
A desvinculação brasileira do Mercosul foi iniciada com a retirada do setor educacional, conforme apresentado por Gabriela Costa em artigo disponível neste site. Da mesma forma, o presente desinteresse brasileiro por mecanismos regionais setoriais foi notado nos primeiros meses de governo, com a oficialização da retirada do país da União de Nações Sul-americanas (UNASUL)[5].
O refluxo dos processos de integração regional vivenciado na Europa, desde o Brexit, e na América do Sul com o desmantelamento da Unasul, conduz uma série de reflexões acerca dos benefícios da cooperação internacional. Ao mesmo tempo, joga luz sobre os procedimentos burocráticos internos aos distintos Estados nacionais para sua retirada desses acordos, bem como os custos econômicos, políticos e culturais de tais ações.
O procedimento de denúncia do tratado constitutivo do Mercosul e a consequente retirada do país do bloco, em tese, depende de uma simples notificação emitida pelo Executivo Federal com sessenta dias de antecedência, sucedido de período similar para renegociação de todos seus acordos. No art. 22 do Tratado de Assunção, define-se ainda que “direitos e obrigações do Estado denunciante continuarão em vigor por um período de dois (2) anos a partir da data da mencionada formalização” (MERCOSUL, 1991).
A denúncia do Tratado de Assunção resultaria na retirada de todos os outros tratados do bloco, o que acarretaria a saída do país de todos os espaços institucionais vinculados ao mecanismo, sejam eles comerciais, sociais, políticos, econômicos ou culturais. No entanto, cada um desses tratados apresenta rituais de saída e prazos diferenciados, resultando em uma gama de garantias e obrigações que o Estado brasileiro se comprometeria até a completa desvinculação do bloco regional.
A Constituição Federal (CF) de 1988 é silente sobre os procedimentos de denúncia de tratados internacionais no Brasil, permitindo ao Executivo Federal a decisão unilateral e monocrática sobre a permanência ou não em instituições e organizações multilaterais. Conforme ocorreu no caso da UNASUL, que a denúncia não resultou em participação do Congresso Nacional e a desvinculação brasileira da instituição ocorreu sem maiores tensionamentos internos.
Em oposição ao processo de adesão, que exige a aprovação do Congresso Nacional para que haja ratificação presidencial, a “[…] denúncia de tratados não tem previsão constitucional expressa no Brasil” e a ausência de parâmetros possibilitou que este funcione “[…] como um ato unilateral do Presidente da República, tanto mais quando, em 1926, Clóvis Beviláqua exarou parecer defendendo que se tratava de um ato meramente administrativo” (XAVIER, 2018).
O déficit democrático gerado pela ausência de participação do Congresso Nacional, ou mesmo da sociedade civil no âmbito dos tratados internacionais, é matéria da Ação Direta de Inconstitucionalidade 1625 (ADI-1625) desde 1997, quando a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e a Central Única dos Trabalhadores (CUT) questionaram a denúncia unilateral da Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Até o presente momento a ADI-1625 não possui maioria formada no Supremo Tribunal Federal, restando ainda cinco votos para conclusão da ação[6].
No Senado Federal, existe um Projeto de Decreto Legislativo (PDL) nº 692, de autoria do Senador Humberto Costa (PT-PE), protocolado em 2019. O PDL versa exclusivamente sobre o Mercosul, ao propor a alteração do parágrafo único do art. 1º do Decreto Legislativo nº. 197/1991, que incorporou o Tratado de Assunção no ordenamento jurídico brasileiro[7]. Na nova redação proposta, incluir-se-ia a sujeição “[…] à aprovação do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em revisão ou denúncia do presente tratado”[8].
Caso aprovada a proposta, ao menos no âmbito mercosulino, decisões unilaterais do Presidente da República necessitariam de anuência do Congresso Nacional, o que configuraria um entrave para ações monocráticas. Ao mesmo tempo, incluiria os parlamentares como atores protagonistas acerca dos destinos da instituição em caso de uma eventual tentativa de saída.
Ainda no Senado Federal, há uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 183, de autoria coletiva[9], protocolado em 2019, que visa alterar o Art. 49 da CF com a inclusão da competência exclusiva do Congresso Nacional em não apenas aprovar acordos e atos internacionais, mas também “[…] aprovar previamente sua denúncia”[10]. A aprovação de tal PEC findaria a discussão da ADI-1625 e incluíra definitivamente a participação do Congresso nas decisões de política externa e integração regional.
Em síntese, uma solução definitiva para a fragilidade do mecanismo de denúncia no Brasil, dependeria de “[..] uma Emenda Constitucional estabelecendo a necessidade de participação do Congresso Nacional na denúncia unilateral, além da criação de uma lei ordinária que regulamente o procedimento a ser utilizado pelo Poder Executivo ao denunciar um Tratado Internacional” (COSTA, 2012). Nesse sentido, nota-se a sensibilidade do Congresso à temática e a preocupação com uma eventual saída brasileira de seus acordos multilaterais, pois ambos projetos foram protocolados no ano passado.
Em perspectiva histórica, o déficit democrático no Mercosul é uma projeção supranacional, dos déficits democráticos internos dos Estados-membros (VENTURA, 2003). Nesse ponto de vista, a redução do déficit democrático em nível doméstico é intrínseca para sua projeção regional, e consequentemente para ampliar a participação da sociedade civil e do congresso nos processos de integração (BRESSAN, 2011). Nesse sentido, a exclusão da capacidade decisória do Congresso Nacional sobre a permanência ou não em mecanismos multilaterais sintetiza a profundidade de tal déficit.
Compreender o valor democrático da legitimação do parlamento na política externa nos conduz a reflexões acerca de sua finalidade dentro do Estado. Dessa forma, sua concepção como política pública possibilitaria maior abrangência aos campos de diálogo e a institucionalização de espaços de debate entre sociedade e governos. Esse contexto possibilitaria uma série reflexões sobre o processo decisório e as formas de legitimação das decisões políticas em âmbito nacional e regional.
Instituições representativas e práticas representativas são o eixo central da difusão das preferências de grupos sociais e de indivíduos para as políticas de Estado (MORAVCSIK, 1997). A democracia tem um papel central na viabilidade dos processos de integração, pois a compreensão dos benefícios desse processo por parte da sociedade é capaz de diminuir os conflitos gerados conforme o andamento da integração e facilitaria o processo de spillover (derramamento) dos benefícios dessas iniciativas – conforme apresenta Haas (2004)[11].
A revisão do procedimento de denúncia dos tratados internacionais no Brasil para a inclusão de maior participação do Congresso Nacional nas decisões de adesão e denúncia de tratados internacionais poderia incidir positivamente na forma que o legislativo brasileiro conduz o tema de política internacional. A ampliação do debate e dos atores envolvidos nos espaços regionais é uma reivindicação antiga de distintos atores sociais e a superação do déficit democrático interno pode gerar benefícios concretos ao Mercosul, para concretização de espaços de participação social e parlamentar que incidam sobre o processo decisório.
Notas
[1] Disponível em: <https://economia.uol.com.br/noticias/bbc/2018/10/30/declaracoes-de-paulo-guedes-sobre-mercosul-surpreendem-membros-do-bloco.htm>.
[2] Disponível em: <https://oglobo.globo.com/mundo/guedes-diz-que-brasil-pode-sair-do-mercosul-se-kirchner-vencer-eleicao-fechar-economia-da-argentina-23879865>
[3] Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2019/10/brasil-cogita-sair-do-mercosul-caso-argentina-rejeite-abertura-ampla.shtml>.
[4] Disponível em:<https://www7.fiemg.com.br/Cms_Data/Contents/central/Media/Documentos/Biblioteca/PDFs/2020/CNI_Mercosul_ImpactoSaida_202005.pdf>.
[5] Disponível em: <https://g1.globo.com/politica/noticia/2019/04/15/itamaraty-diz-ter-formalizado-saida-do-brasil-da-unasul.ghtml>
[6] O acompanhamento do processo pode ser feito pelo site oficial do STF, no link: <http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1675413>.
[7] O PDL não alteraria todo o arcabouço decisório para denúncias de tratados internacionais no Brasil, mas incorporaria ao Decreto Legislativo que aprovou o Mercosul no Brasil, um dispositivo que incluiria o Congresso Nacional no procedimento brasileiro de denúncia do Tratado de Assunção, válido apenas para o âmbito deste tratado.
[8] Disponível em <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8036664&ts=1574686829772&disposition=inline>.
[9] Assinam o projeto os (as) senadores (as): Senador Randolfe Rodrigues (REDE/AP), Senador Alessandro Vieira (CIDADANIA/SE), Senador Alvaro Dias (PODEMOS/PR), Senador Chico Rodrigues (DEM/RR), Senador Cid Gomes (PDT/CE), Senador Eduardo Girão (PODEMOS/CE), Senador Eduardo Gomes (MDB/TO), Senadora Eliziane Gama (CIDADANIA/MA), Senador Esperidião Amin (PP/SC), Senador Fabiano Contarato (REDE/ES), Senador Flávio Bolsonaro (PSL/RJ), Senador Humberto Costa (PT/PE), Senador Izalci Lucas (PSDB/DF), Senador Jaques Wagner (PT/BA), Senador Jayme Campos (DEM/MT), Senador Jean Paul Prates (PT/RN), Senador Jorge Kajuru (CIDADANIA/GO), Senadora Leila Barros (PSB/DF), Senador Lucas Barreto (PSD/AP), Senador Oriovisto Guimarães (PODEMOS/PR), Senador Paulo Paim (PT/RS), Senador Paulo Rocha (PT/PA), Senador Plínio Valério (PSDB/AM), Senador Reguffe (PODEMOS/DF), Senador Romário (PODEMOS/RJ), Senadora Rose de Freitas (PODEMOS/ES), Senadora Soraya Thronicke (PSL/MS), Senador Styvenson Valentim (PODEMOS/RN), Senador Telmário Mota (PROS/RR), Senador Weverton (PDT/MA), Senadora Zenaide Maia (PROS/RN).
[10] Disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8032062&ts=1574254418395&disposition=inline>
[11] Haas (2004) ressalta a importância das elites políticas, elites domésticas e grupos de interesse sobre a tomada de decisão nos processos de integração regional. Em especial, na construção das normas, valores e rotinas essenciais para a institucionalização na sociedade internacional. Para o autor, integração ocorre a partir de um núcleo funcional, e posteriormente, por meio do spillover/derramamento alcançaria outros setores; gerando a necessidade da constituição de uma burocracia – prioritariamente supranacional – para administrar e mediar a integração para além dos interesses nacionais.
Referências
BRESSAN, Regiane Nitsch. O desafio democrático para a integração Latino-americana. In: 3° Encontro Nacional ABRI, Associação Brasileira de Relações Internacionais, 2011 (Anais).
COSTA, J. C. A denúncia unilateral dos tratados internacionais e a necessidade da participação do Congresso Nacional. Âmbito Jurídico, online, 1 out. 2012.
HAAS, Ernest. The uniting of Europe. Indiana: University of Notre Dame Press, 2004.
MERCOSUL – MERCADO COMUM DO SUL. Tratado de Assunção, mar. 1991.
MORAVCSIK, Andrew. Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics. International Organization 51, 4, Autumn 1997, p. 513–553. Disponível em: <http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/preferences.pdf.>.
VENTURA, D. As Assimetrias entre o Mercosul e a União Europeia: os desafios de uma associação inter-regional. Barueri: Manole, 2003.
XAVIER, F.C.C. O presidente, o Congresso e o direito internacional dos tratados. Conjur, online, 25 nov. 2018.
