Por José Victor Ferro e Flávia Loss Araújo
(Título inspirado no texto do Prof. Detlef Nolte (2019). Disponível em: http://www.scielo.edu.uy/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1688-499X2019000100131)
Na última sexta-feira (6), encerrou-se a sexagésima-quinta cúpula do Mercosul com a reunião do Conselho do Mercado Comum do Sul, comandado pelo presidente uruguaio Luis Alberto Lacalle Pou, que detinha a presidência pró-tempore do bloco. Os presidentes dos demais países membros, Santiago Peña (Paraguai), Luis Arce (Bolívia), Luiz Inácio Lula da Silva (Brasil) e Javier Milei (Argentina) – que sucederá a Lacalle Pou na presidência do bloco sulamericano – também estiveram presentes em Montevidéu para o encontro.
Os cinco países fizeram progresso em algumas de suas discussões e chegaram a importantes resoluções, dentre as quais a mais noticiada foi evidentemente a conclusão do acordo de associação com a União Europeia. Este fato é de importância política que não pode ser diminuída de algum modo, posto que a negociação entre os dois blocos para a consolidação de um vínculo político e comercial mais concreto remonta ao final dos anos 1990. A morosidade para a conclusão deste longo processo em grande parte se deveu aos conflitantes interesses comerciais dos europeus e dos “conosureños”.
Em todo caso, face ao contexto da cúpula do Mercosul, temos por objetivo aqui resumir seus resultados, logros e debates. Para sintetizar, fazendo referência a um clássico da cinematografia, sintetizamos a última cúpula do Mercosul com “o bom”, “o mau” e “o feio”.
O Bom
Como já mencionamos no início deste artigo, o grande logro do encontro dos chefes de Estado do Mercosul foi o anúncio da finalização do acordo de associação entre União Europeia e o Mercosul. O acordo conta com três pilares: um comercial, um político e um de cooperação. Como igualmente mencionamos ao princípio, a demora no processo negociador foi devido majoritariamente às discordâncias dos blocos em relação ao primeiro pilar, o comercial. Nesse sentido, para além da conjuntura atual, vale a pena um olhar retrospectivo às negociações do acordo de associação, em especial, no tocante a sua vertente comercial.
Anunciadas após a primeira cúpula União Europeia-América Latina, no Rio de Janeiro, em junho de 1999, as negociações entre os dois blocos podem ser divididas em ao menos cinco fases. De junho de 1999 a junho de 2001, as conversas entre Mercosul e União Europeia foram mais iniciais, visto que não se pautaram pela troca de ofertas comerciais, concentrando-se especificamente em aspectos formais e técnicos no âmbito comercial – isto é, em como dar-se-iam as negociações nessa verve. Em parte isso se deveu à reticência europeia de iniciar o processo de intercâmbio de ofertas. Tal relutância é demonstrada pelo mandado para negociar com o Mercosul que a Comissão Europeia havia recebido do Conselho Europeu, o qual previa que a Comissão não poderia de algum modo encerrar as negociações comerciais antes do primeiro encontro da Rodada de Doha da OMC, prevista para novembro de 2001 (Arana, 2017). De junho de 2001 a outubro de 2004, passou-se finalmente ao intercâmbio de ofertas. Tudo se iniciou a partir da primeira oferta feita unilateralmente pela UE em junho de 2001. Daí em diante, ainda que divergentes interesses comerciais se fizeram notar de modo explícito, as negociações avançaram, havendo intensa atividade na preparação e troca de oferta de ambos lados. No entanto, tal processo chegou ao seu limite em outubro de 2004, quando ambos os lados insatisfeitos frustraram o prazo para a conclusão das negociações – outubro de 2004, data que marcaria o fim do mandato da comissão Romano Prodi (1999-2004).
Após um longo hiato nas negociações (2004-2010), as tratativas para o acordo de associação retornaram no início de 2010, marcando o início de uma terceira fase nas negociações. Nesse período, contudo, a conformação de uma oferta comum por parte do Mercosul teve muitos obstáculos pela falta de uma posição conjunta, por sua vez, dificultada devido à postura hesitante do governo Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) em abrir uma porção relevante de seu mercado aos europeus (Ferro, 2024a). O governo brasileiro nesse momento continuava a demonstrar interesse no acordo e, em particular, se punha mais na ofensiva após a mudança na posição de um de seus importantes atores de veto (veto player), a indústria. Com medo de perder mercados em uma mundo que seguia ainda na via da globalização por acordos de comércio bilaterais ou regionais – o fenômeno consagrado como “spaghetti bowl” (Sorgho, 2016) -, é notável como a CNA e a FIESP passaram a advogar em favor da liberalização comercial com a União Europeia (Pose, 2023; Singer, 2015). Em todo caso, com o impasse para conformar uma oferta no lado sulamericano, finalizada somente em 2014, e as eleições europeias no mesmo ano, ambos blocos apenas concordaram com um intercâmbio técnico em 2015 para confirmar a abrangência das futuras ofertas (Filho, 2018). Por último, finalmente em 2016, os blocos voltaram a reunir o Comitê Bilateral de Negociações (CNB) e procederam à troca de ofertas iniciando-se, portanto, uma quarta fase de negociação. Os novos governos liberais no Brasil e Argentina foram fundamentais para que as negociações ganhassem tração e obtivessem um “momentum” (Araújo, 2023), chegando finalmente a um texto comum para os três pilares do acordo de associação em junho de 2019 – tendo 17 capítulos somente o pilar comercial do acordo de associação.
A partir daí, o que parecia minimamente certo, entrou em uma nova fase de incertezas. Tendo no radar o aumento do desmatamento no Brasil governado pelo então presidente Jair Bolsonaro, a Comissão Europeia, em março de 2023, tornou público um documento para um “instrumento adicional” ao acordo (“Joint Instrument”), que visava justamente dar interpretação mais clara a alguns itens do capítulo de desenvolvimento sustentável do pilar comercial do acordo de associação. Em setembro de 2023, o Mercosul apresentou uma contraproposta ao instrumento adicional e as negociações se seguiram, no entanto, com foco apenas no novo documento da UE e sem o objetivo de maiores alterações no texto de 2019.
Ademais, o atual governo de Lula da Silva (2023-), por seu propósito de assumir políticas de corte neo-desenvolvimentista, materializadas sobretudo no plano Nova Indústria Brasil (NIB), também julgava os capítulos de comércio de bens e de compras governamentais muito flexíveis para o Mercosul. Deste modo, no texto revisado de 2024, observa-se que a pressão exitosa do governo brasileiro pelo aumento no prazo para a liberalização do comércio de veículos e pela retirada do SUS do capítulo de compras governamentais.
Em todo caso, o processo concluído na cúpula do Mercosul representa uma significativa conquista política a ambos blocos, fechando um processo de negociação que se iniciou há 24 anos atrás. O acordo de associação UE-Mercosul representa a possibilidade de consenso entre blocos econômicos extremamente diversos – em termos do grau de desenvolvimento econômico e pauta exportadora -, face a um mundo cujo comércio exterior tende a se fragmentar em polos com a segunda presidência de Donald Trump nos Estados Unidos. Ademais, economicamente o acordo não é menos negligível. A partir de seu pilar comercial, conformar-se-ia uma zona de livre comércio para bens e serviços para mais de 700 milhões de pessoas. O pilar comercial é expressivo igualmente pela pluralidade de seus temas não abarcando somente bens e serviços, mas também temas como barreiras para-tarifárias, medidas fitossanitárias, investimentos, compras governamentais e propriedade intelectual. Em suma, deixando de lado o juízo de valor sobre quais sobre quais setores econômicos favorecidos em cada lado do Atlântico, é inegável o avanço que representa a conclusão das negociações entre a União Europeia e o Mercosul.
Para além do acordo de associação UE-Mercosul, é relevante destacar que a 65ª Cúpula do Mercosul também foi a ocasião para a entrada do primeiro país centro-americano no bloco como país associado. O presidente do Panamá, José Raúl Mulino, esteve no encontro para firmar o Protocolo de Ushuaia, que versa sobre o compromisso democrático dos países do Mercosul, e um Acordo de Complementação Econômica (ACE) com o bloco. Ainda que o país tenha peso muito reduzido no total de exportações dos países do Mercosul – que não chegam nem sequer a US$ 1 bilhão -, a pauta exportadora do bloco é formada majoritariamente por produtos industriais, sendo encabeçada por automóveis e produtos farmacêuticos. Para o Panamá, uma aproximação comercial com o bloco sulamericano também é vantajosa, dado o superávit comercial do país centro-americano com o Mercosul (UN Comtrade). Ademais, em termos simbólicos, associação entre o Mercosul e o Panamá pode marcar o início de uma aproximação comercial mais enfática entre o bloco sulamericano e a América Central. A secretaria de América Latina e Caribe do Itamaraty já informou que há tratativas em curso para semelhante acercamento comercial do Mercosul ocorra também com El Salvador e República Dominicana.
O mau
Encerrado o importante passo descrito acima, estamos diante do processo de encerramento das negociações e de uma conquista política enorme para ambos os blocos. Os próximos passos para que o acordo seja efetivado, no entanto, serão tortuosos e assistiremos a vários embates entre diversas forças políticas. Primeiro, o acordo precisa ser traduzido e revisado antes de seguir para a ratificação nos dois blocos. No Mercosul, esse trajeto já está traçado e provavelmente não enfrentará dificuldades nos parlamentos dos países membros, ao contrário do que pode acontecer na União Europeia.
As etapas políticas serão longas e intrincadas porque o acordo finalizado se enquadra na categoria de misto, ou seja, não está sujeito à competência exclusiva das instituições supranacionais da União Europeia, exigindo que a sua ratificação seja feita também pelos países membros do bloco. Na fase supranacional, após a conclusão das negociações sob responsabilidade da Comissão Europeia presidida por Úrsula von der Leyen, o acordo será agora encaminhado ao Conselho da União Europeia.
Lá, ele terá de ser aprovado por uma votação que terá de cumprir dois critérios: primeiramente, há de se lograr um quórum de 55% dos países da UE; em segundo lugar, este quorum deve simultaneamente representar ao menos 65% da população europeia. Caso aprovado no Conselho, o acordo será firmado pela UE, procedendo à etapa de aprovação pelo Parlamento Europeu. Se aprovado pelo Parlamento, o pilar comercial, de competência supranacional, entra em vigência provisória. Para entrar em vigência plena, o acordo seguiria para a ratificação nos 27 estados membros.Em todo caso, ainda no Conselho e, portanto, antes da assinatura do acordo, há possibilidade de bloquear o acordo. A França, maior opositora do acordo, conseguiria formar uma minoria de bloqueio caso tivesse a seu favor mais quatro países, totalizando a representação de 35% da população europeia. De qualquer forma, esse arranjo enfrentará uma árdua negociação por parte da diplomacia francesa e que enfrentaria a contra-estratégia de países favoráveis ao acordo, como a Alemanha. Caso a França fracasse nesse intento, o texto seguirá para o Parlamento Europeu, instância em que a maioria dos eurodeputados apoia o texto.
Em ambos os cenários, outro país europeu pode se tornar o fiel da balança: a Itália liderada por Giorgia Meloni. A posição italiana está alinhada com a movimentação francesa de oposição aos termos do acordo e Meloni vive uma situação doméstica muito parecida com a de Macron. A Confederação Nacional de Cultivadores Diretos (Coldiretti, em italiano) é a maior representante do setor e uma das principais bases do Irmãos da Itália, partido de Meloni.
O “não” vindo do governo italiano, no entanto, não é definitivo e outras forças políticas estão se manifestando dentro do país, como a combalida indústria do norte da península, muito vinculado às cadeias de valor da Alemanha. O cálculo político de Meloni envolverá diversas variáveis e pressões de dentro do seu governo, como a torcida favorável ao acordo do ministro de Relações Exteriores, Antonio Tajani.
O cenário é incerto e a disputa dentro do bloco europeu está apenas começando. Acompanharemos nos próximos meses (provável que se transformem em anos) o desdobramento desse processo até a possível implementação do acordo.
O feio
“O feio” ficou por parte do mandatário argentino Javier Milei. Pouco notado pela imprensa nacional – que preferiu destacar o logro histórico da finalização das negociações para o acordo de associação UE-Mercosul -, Milei assumiu na 65ª Cúpula do Mercosul a presidência pró-tempore do bloco, cargo que representa sua representação máximo, rodando a cada seis meses entre os chefes de Estado do Mercosul. Ao invés de, em meio aos avanços já referidos anteriormente, destacar a importância econômica e política do bloco, o presidente argentino resolveu fazer um longo discurso criticando a conformação atual do bloco.
Milei, que desde as eleições de 2023 já mantinha um discurso abertamente hostil à configuração atual do bloco como união aduaneira – imperfeita, já que a tarifa externa comum do bloco não alberga todas as linhas tarifárias de bens produzidos em seu território -, resolveu referir-se ao Mercosul como um “entrave”, que justamente veda a possibilidade de que seus sócios fechem acordo com terceiros extra-união aduaneira. De fato, Milei foi ainda mais longe: qualificou o Mercosul como “uma prisão”, que “não permite que seus países membros explorem suas vantagens comparativas ou seu potencial de exportação” (La Nación, 06/12/2024). A intenção de Milei é claramente flexibilizar as exigências do bloco no tocante à tarifa externa comum (TEC), que, na prática, constrange a negociar conjuntamente acordo comerciais com sócios extra-Mercosul. Tal condição é legalmente apoiada também no Protocolo de Ouro Preto (art. 8, IV) e na resolução 32/00 do Conselho do Mercado Comum. O governo libertário visa aproximar-se, em especial, ao futuro governo Trump nos Estados Unidos comercialmente – via possíveis negociações de um tratado de livre comércio (La Nación, 2024) – a fim de politicamente conformar uma “nova era das relações carnais” entre a potência do norte e o país platense (Ferro, 2024b).
No entanto, é mister observar qual será a verdadeira atuação argentina no sentido de flexibilizar o Mercosul. Nesse sentido, poderia apontar-se, em tese, duas opções. Em primeiro lugar, há, teoricamente, a alternativa de obter alguma flexibilização mediante um acordo com os países membros do Mercosul. Essa possibilidade, no entanto, com a substituição de Luis Alberto Lacalle Pou por Yamandú Orsi na presidência do Uruguai, atualmente, parece muito mais distante. Se Milei fosse acompanhado por outro governo de um país membro simpático à ideia de flexibilização do Mercosul, concretizar tal empreitada já seria extremamente difícil – principalmente, devido à enfática resistência do atual governo brasileiro. Sem algum tipo de ressonância em outros países membros do Mercosul – o que poderia ter ocorrido caso o atual presidente uruguaio tivesse logrado fazer seu sucessor – resta ao ímpeto flexibilizador do mandatário argentino somente a opção unilateral. Isto é, se Milei quer negociar livremente tratados comerciais com sócios extra-Mercosul, terá que fazê-lo de modo autônomo ao bloco do qual é fundador, quebrando, unilateralmente, o compromisso feito com o Mercosul enquanto união aduaneira.
O Uruguai parece buscar uma relação cada vez mais próxima com o Brasil, o que levou o futuro presidente Yamandú Orsi a declarar que o país tupiniquim será “sua China”. A Bolívia de Luis Arce tem outras preocupações no seu radar – em geral, relacionadas à sucessão presidencial – que não estão relacionadas à flexibilização de um bloco econômico o qual acaba de integrar. O Paraguai, com o governo de Santiago Peña, tampouco teria a intenção de aderir a possível iniciativa flexibilizante do governo argentino, dada a fundamental relevância comercial do Mercosul para o país – que é o destino de abrumadores 75,8% de suas exportações (Ministerio de Economía y Finanzas de Paraguay, 2024).
Na verdade, a própria Argentina poderia perder mercados com uma flexibilização unilateral do Mercosul, posto que isso facilmente deveria levar a retaliações comerciais de seu sócio maior, o Brasil. Este, apesar de todas as críticas que possam ser direcionadas ao estado da integração comercial no Mercosul, ainda representa o destino de quase 15% – 14,31% em 2022 (UN Comtrade, s/d) – do total das exportações argentinas. O que parece trivial, não é o é: o Brasil é o maior sócio comercial da Argentina, sendo que as exportações argentinas ao Brasil ultrapassam proporcionalmente as destinadas à União Europeia (13,01%), à China (8,98%) aos Estados Unidos (7,55%) – em números de 2022 (UN Comtrade, s/d). Deste modo, em termos práticos, o Brasil é um parceiro ainda mais fundamental a um país com uma falta crônica de dólares em sua balança comercial.
Por conseguinte, o custo de uma flexibilização unilateral do Mercosul por parte da Argentina seria alto no curto e no médio prazo. Não obstante, para um presidente como Milei, conhecido pela alcunha “el loco” e sua motosserra, e, portanto, com grande predisposição pela ruptura, não é impossível que certo desarranjo seja ao final materializado. Até porque seu ímpeto pelo rompimento com o Mercosul encontra ecos na imprensa e nas elites econômicas argentinas.
À guisa de conclusão dos acontecimentos da semana passada
Em resumo, a finalização do processo de negociação do acordo foi uma importante vitória política para o Mercosul e para a União Europeia em um contexto internacional fragmentado e de mais um capítulo de guerra comercial à vista. O recado de que ambos os blocos estão comprometidos com as bases da ordem internacional liberal foi dado em um ambiente cada vez mais tenso com o retorno de Donald Trump à presidência dos EUA no próximo ano. Para o Brasil, em especial, o encerramento dessa negociação significou mais um passo na reconstrução da política externa brasileira após o governo Bolsonaro, cuja responsabilidade pelo congelamento do acordo por conta de sua condução da política ambiental não pode ser negada. Os próximos capítulos do relacionamento entre os blocos no aspecto comercial são incertos, como vimos ao longo do texto, mas certamente o vínculo político saiu fortalecido após a última cúpula do Mercosul.
Bbiliografia
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