ODR Entrevista – Especial “Acordo Mercosul-União Europeia”: Roberto Goulart Menezes

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“Inebriado pela modernização e a síndrome da exclusão”, Brasil emplaca um acordo com a União Europeia “a qualquer custo”, afirma Roberto Menezes (UnB)

Após 20 anos de negociações, o Mercosul e a União Europeia (UE) selaram, ao fim do último junho, um acordo de livre-comércio entre os blocos. O encerramento das negociações tem sido comemorado pelos governos de Brasil e Argentina, embora países como França e Irlanda tenham se manifestado com ressalvas à aprovação definitiva ao tratado comercial. Em que pesem a discutível ausência de transparência e as críticas em relação aos termos acordados, sabe-se até o momento que o acordo abrange temas tanto de natureza tarifária quanto de âmbito regulatório, tais quais facilitação de comércio, serviços, compras governamentais, barreiras técnicas, medidas fitossanitárias e propriedade intelectual.

Por ocasião desse evento histórico, o Observatório de Regionalismo (ODR) inicia uma série de conteúdos especiais que visam reverberar diferentes análises de pesquisadores e especialistas acerca do encerramento das negociações e a assinatura do acordo, bem como os contextos político, econômico e social em que se desdobra tal processo e as consequências desse tratado para os países envolvidos, desde uma visão que busca evidenciar os pontos de vista dos países cone-sulinos.

Na edição dessa semana, trazemos uma entrevista concedida exclusivamente ao ODR do pesquisador Roberto Goulart Menezes, que é professor associado do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (IREL-UnB) e, atualmente, professor visitante no Centro Giovanni Arrighi de Estudos Globais da Johns Hopkins University, e especialista em temas de Economia Política Internacional, Integração Regional e Relações Internacionais da América do Sul.


ODR: Após quase 20 anos de negociações, diversas rodadas e entraves, tivemos o anúncio da assinatura do acordo de comércio entre Mercosul e União Europeia no último dia 28 de junho. O que esse acordo representa para os países dos blocos e o que se pode esperar do mesmo, tanto política quanto economicamente?

Roberto Menezes: A origem da proposta de um acordo entre Mercosul e União Europeia está diretamente relacionada ao projeto dos Estados Unidos de constituir, sob sua hegemonia, uma área de livre comércio abarcando todo o continente americano, menos Cuba. Em dezembro de 1994 realizou-se a Cúpula de Miami e o executivo dos EUA lançou as bases do que três anos depois daria origem à proposta da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). O governo brasileiro, junto com os demais países do Mercosul – que entrou em vigor em janeiro de 1995[1] –, receberam a iniciativa do governo Clinton (1993-2001) com certo ceticismo. No final de 1995, o Mercosul e a União europeia assinaram o acordo-quadro e, em 1999, na Cimeira do Rio de Janeiro, deram início às negociações para a constituição de uma área de livre comércio entre os dois acordos. O ponto em comum das duas propostas – ALCA e Mercosul-União Europeia – sempre foi a assimetria. Por isso a dificuldade de elas progredirem diante de tantos interesses e atores domésticos em cada um dos países do Mercosul. Além disso, a conjuntura econômica e política tanto do Brasil como da Argentina, pelo lado do Mercosul, pesou e muito. A ALCA, como sabemos, emperrou em 2003 na Cúpula de Cancun (México) e saiu do radar em 2005, na Cúpula de Mar del Plata. Com o impasse da Rodada Doha e a dificuldade em se avançar no âmbito multilateral, somadas à crise financeira de 2008, parecia condenar de vez as negociações entre Mercosul-União Europeia. A assinatura do acordo em 28 de junho de 2019, em plena Cúpula do G-20 financeiro, muito comemorado na imprensa e no governo brasileiro, ainda é uma incógnita. O embaixador José Alfredo Graça e Lima, que participou entre 1999 e 2003 das negociações, declarou que “Ninguém sabe nem sequer uma linha sobre o acordo. É uma verdadeira caixa-preta” (UOL, 28/6/2019). Assim, as negociações do acordo que foram retomadas no fim do primeiro governo de Dilma Rousseff e aceleradas no governo de Michel Temer culminaram na assinatura no dia 28 de junho de 2019 já no governo de Jair Bolsonaro. É preciso conhecer os termos do acordo e aguardar a sua ratificação por todos os países.

ODR: O acordo havia entrado em uma nova rodada de negociação já em 2016. Por que somente agora, em 2019, faz-se sua celebração? O que mudou desde então? Qual foi o papel dos negociadores envolvidos e, em relação aos mesmos, é possível destacar alguma atuação?

Roberto Menezes: O governo de Michel Temer (2016-2018) orientou-se por uma agenda econômica ultraliberal. A avaliação do executivo brasileiro era a de que o Brasil precisava de uma nova onda de abertura econômica, pois aquela que havia sido iniciada no governo Fernando Collor (1990-1992) e continuada nos governos Itamar Franco (1993-1994) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) já tinha perdido seu ímpeto. O acordo Mercosul-União europeia passou então a ser perseguido, junto com a entrada na Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), como uma forma de liberalizar a economia brasileira, usando a pressão de fora para dentro. Outro fator importante é também a mudança no perfil da economia tanto do Brasil como da Argentina. A forte desindustrialização dessas economias alterou o peso da indústria na mesa de negociação. Associados à mudança na estratégia do agronegócio em relação à demanda de abertura do mercado agrícola europeu, esses dois elementos ajudam a entender a lista de oferta entregue pelo Mercosul em 2014. Desde então, a bola estava com a União Europeia. Ela é quem emperrava as negociações. E desde o governo Temer a política externa brasileira perdeu o peso no processo negociador. O Ministério da Fazenda – que, desde 2019, mudou a denominação para Ministério da Economia – é quem de fato conduziu o processo negociador. A presença do Ministro das Relações Exteriores em Bruxelas foi residual. Quem de fato foi determinante para a assinatura pelo lado brasileiro foi o Ministro da Economia, pois a agenda econômica do governo Bolsonaro é a mesma do governo Temer: austeridade e liberalização econômica e comercial radicais.

ODR: As negociações foram muito criticadas em razão da falta de transparência e diálogo com os setores envolvidos. O sigilo era imprescindível em uma negociação desse tipo? Alguns setores poderão ser surpreendidos pelos termos do acordo?

Roberto Menezes: O Ministro da Economia Paulo Guedes afirmou nos primeiros dias do governo Bolsonaro que o governo “salvaria os industriais, apesar deles”. Essa afirmação é forte. Certamente parte dos principais setores da indústria e da agricultura foram ouvidos pelo governo para levar a essa decisão. Embora eles não tenham se manifestado individualmente, tanto a Confederação Nacional da Indústria (CNI) como a Confederação Nacional da Agricultura (CNA) soltaram fogos com o anúncio da assinatura do acordo. Porém, como não conhecemos integralmente o teor do acordo, pode ser que muitos setores sejam de fato surpreendidos. É certo que a produtividade e a competitividade da economia brasileira não têm como fazer frente ao conjunto da economia europeia. Isso vale para os demais membros do Mercosul. Devido ao peso das empresas multinacionais na economia do Mercosul, o cenário parece não justificar o ufanismo da imprensa brasileira e da CNI e CNA. Desde o início das negociações, tanto da ALCA como Mercosul-União Europeia, a sociedade civil organizada nunca foi levada a sério. O Itamaraty, até então coordenador das negociações, tratava as preocupações da sociedade civil como curiosidade. Ou então procurava utilizá-la em seu favor. O autoritarismo do Estado brasileiro mais uma vez se fez presente. Mesmo com o futuro do emprego e do bem-estar da sociedade brasileira em risco.

ODR: Ainda sobre as reações que mencionávamos, o acordo também vem sendo criticado por manter uma divisão econômica entre Mercosul e União Europeia que desfavorece o setor industrial sul-americano, análoga a uma relação de “subordinação” entre as regiões. Por outro lado, setores europeus também criticam a entrada de produtos agrícolas e pecuários dos membros do Mercosul, por eventualmente não atenderem critérios fitossanitários, como em relação a agrotóxicos e transgênicos. Há ainda a questão ambiental brasileira, que vem sendo sinalizada como fator de preocupação. Você poderia comentar sobre os maiores desafios para o Brasil e os países do Mercosul na concretização do acordo?

Roberto Menezes: Uma vez que o acordo seja ratificado por todos os países, o fato é que o protecionismo da União europeia seguirá firme e forte. Protecionismo não é coisa para países fracos. O ex-Ministro das relações Exteriores do Brasil Celso Amorim declarou que a assinatura do acordo ocorreu no momento em que Brasil e Argentina estão debilitados. Traduzindo: diante dessa fragilidade, a União Europeia “fez barba, cabelo e bigode” – para utilizar uma expressão popular na definição de um acordo ou situação desigual. O perfil exportador do Mercosul e da União europeia é praticamente oposto. A União Europeia gastará quase 365 bilhões de euros, no período de 2021 a 2027, subsidiando a agricultura dela. E, no entanto, o que ela exige, e parece que conseguiu, é mais acesso a mercado por parte do Mercosul. O horizonte é de fato aplainar o terreno para um acordo de livre comércio radical do Mercosul ou do Brasil em separado com os Estados Unidos. Não dá para entender a subserviência do governo Jair Bolsonaro – que se inspira na lógica das relaciones carnales do governo Menem com os EUA – e um acordo de livre comércio do Mercosul com a União Europeia como algo descolado da geopolítica. A melhor parte do bolo certamente está guardada para os EUA. Um indício disso é que, até o momento, o governo Trump não atacou esse acordo, mesmo estando presente no G-20 financeiro. O entusiasmo do governo Trump com o Brexit não casa com esse silêncio tático. A não ser que o Brasil tenha reservado para os EUA – depois de entregar a Embraer, o pré-sal – as joias da coroa.

ODR: Embora bastante comemorada pelos governos, a celebração do acordo é apenas o início de um longo processo. O mesmo precisa ser aprovado pelos parlamentos regionais e nacionais dos Estados do Mercosul e da UE e já há previsões de que esse processo possa demorar anos. Em que medida o âmbito legislativo pode se tornar um empecilho ou mesmo uma nova rodada de negociação para a ratificação do acordo?

Roberto Menezes: O acordo não deve enfrentar grandes resistências no Congresso brasileiro. O que não deixa de ser um fato a se lamentar. Considerando que questões como a alteração radical da concepção de aposentadoria no País devam ser aprovadas pelo Parlamento brasileiro sem considerar os interesses dos trabalhadores/as, o acordo com a União Europeia foi destacado na imprensa como a redenção do Mercosul. Um embaixador aposentado – que sempre militou pela ALCA – declarou que a assinatura do acordo Mercosul-União Europeia tirou o Mercosul do isolamento internacional!

ODR: Um assunto de extrema relevância é a cláusula de negociação em bloco. A relação birregional entre a UE e a ALC começou a ser institucionalizada desde a segunda metade dos anos 1990 em uma política de Parceria Estratégica, que se fundamenta no aprofundamento e ampliação das relações birregionais. Em resposta à crise no processo de negociação do Acordo de Associação com a CAN, a UE decidiu propor aos países membros um acordo de comércio multipartidário, resultando em uma negociação bilateral e abandonando a negociação inter-regional no tocante à componente comercial do acordo, ainda que mantendo o diálogo político e a cooperação para o desenvolvimento. O que permitiu que o Mercosul continuasse com negociação em bloco, diferentemente da CAN, e quais os seus efeitos sobre os países membros?

Roberto Menezes: O que motiva o Brasil nesse acordo, desde o governo Temer, é utiliza-lo como suporte externo – assim como a OCDE – para liberalizar radicalmente a economia brasileira. A proposta de negociação bloco a bloco foi defendida pelo governo brasileiro no âmbito da ALCA e estendida para as negociações com a União Europeia. Dado o peso do Mercosul na América do Sul, a assinatura do acordo com ele acaba por empurrar os demais países da região para a mesa da União Europeia. O México já tinha assinado um acordo com a UE. Então é uma questão de tempo para os países que ainda não têm acordo com a UE poderem aderir no momento seguinte à estratégia europeia.

ODR: Diante de um contexto de crise do regionalismo, pode-se dizer que o acordo com a UE é um dos principais fatores de funcionamento do Mercosul? Superada essa etapa, o que está por vir na ordem do dia do bloco?

Roberto Menezes: O Mercosul não é prioridade de fato para o Brasil desde meados do primeiro governo Dilma. E isso caminhou para uma aversão no governo atual. O Mercosul é tido hoje pelo Brasil como mais um dos seus mercados. O fato, porém, é que com a competitividade das empresas brasileiras batendo na canela, o Mercosul segue sendo um oásis para os seus produtos. E é isso que o Brasil está servindo para a União Europeia. Inebriado pela modernização e a síndrome da exclusão, o Brasil está desmontando o que estava funcionando no Mercosul para inserir o acordo com a União Europeia a qualquer custo. No horizonte pode estar um acordo mais robusto com os EUA e assim o Mercosul poderá perder, quem sabe, a sua própria razão de ser. Com a política externa brasileira sendo feita pela Casa Civil, a vice-presidência e o Ministério da Economia, ao Itamaraty ficou reservado o papel de dar um ar de modernidade nas ações do governo Bolsonaro. O problema é que são poucos que conseguem entender algo explicado pelo Ministro das Relações Exteriores. E assim a diplomacia econômica e financeira do Ministério da Economia vai enredando o País em compromissos que podem comprometer de vez o processo de integração que tínhamos até então.


[1] “O Mercosul foi criado em março de 1991, mas só passou a funcionar como União Aduaneira em janeiro de 1995, após a assinatura do Protocolo de Ouro Preto (dez. 1994). Entre 1991-1994 tivemos o período de transição.”, salienta o entrevistado.


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