Na ocasião do aniversário de 27 anos do Tratado de Assunção – que fundou o Mercosul em 1991 -, o ODR entrevistou dois especialistas para traçar um balanço do processo de integração sul-americano e de seus desafios. Conversamos com a Profa. Dra. Karina L. P. Mariano, professora da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (UNESP) e coordenadora do Observatório de Regionalismo (ODR) e com o Prof. Carlos Juarez Centeno, Diretor do Mestrado em Relações Internacionais do Centro de Estudos Avançados da Universidade Nacional de Córdoba.
Entrevista realizada por André Leite Araujo e Flavia Loss de Araujo. Tradução nossa da entrevista do Prof. Carlos e transcrição editada para clareza do texto.
ODR: Em 2018, o Mercosul completará 27 anos. Como avalia os resultados alcançados até agora? O balanço é positivo ou negativo?
Profa. Karina: O balanço geral é mais positivo do que negativo, porque, apesar de tudo, o Mercosul conseguiu estimular na região uma cooperação real entre os países, ou seja, se a gente olhar as relações entre os 5 membros – considerando a Venezuela – ao longo do século XX, vemos que o grande momento de inflexão e mudança é o surgimento do Mercosul. Principalmente, criou uma nova dinâmica e um novo referencial na América Latina. Com todas as dificuldades que temos, ainda se trabalha numa lógica de grupo. E isso é importante. Os países não pensam sua inserção internacional isoladamente. E isso é um avanço. Por outro lado, temos avanço também no que se refere às sociedades, ou seja, havia muito pouco contato real entre as sociedades dos países membros e, hoje em dia, há uma interação muito grande que a gente percebe em vários níveis. Por exemplo, as dinâmicas dentro das universidades, onde a gente vê muitas parcerias e intercâmbios. No dia a dia, na cultura. Hoje se ouve músicas dos outros países, se tem contato com o cinema. Se pensar nos anos 1980, o que havia de cinema argentino aqui no Brasil? E hoje têm mostras, filmes passando em salas comerciais, uma coisa que não acontecia. Então, houve uma outra dinâmica, ou seja, as sociedades estão interagindo mais e é isso que é integração, que essas sociedades interajam mais. É claro que há muitos desafios, principalmente definir onde queremos chegar. Acho que esse é o principal problema do Mercosul. Ele foi avançando, mas agora tem que dizer para onde vai e é isso que não está claro, por enquanto.
Prof. Carlos: O balanço do Mercosul depois de 27 anos é bastante negativo do ponto de vista econômico porque não se conseguiu alcançar a real integração proposta por seus fundadores. Não somos um mercado comum e não nos tornamos uma união aduaneira. Do ponto de vista político não ocorreu a consolidação de instituições como o parlamento, que poderia ser a instituição mais próxima da sociedade civil. Em alguns lugares, como na Argentina, já foram eleitos os representantes pelo voto direto, porém não possuem uma real inserção na estrutura e não desempenham o papel de contrapeso. Esses representantes eleitos não foram nem mesmo reconhecidos pelo atual governo argentino.
ODR: Sobre a recente aproximação entre o Mercosul e a Aliança do Pacífico, você acredita que resultarão em acordos ou teremos um impasse, visto as diferenças entre os blocos? O que diferencia essa proposta das tentativas anteriores de convergência entre Mercosul e Comunidade Andina?
Profa. Karina: Eu vou começar pelo final, no que diferencia. No caso da Comunidade Andina, ela tem objetivos gerais próximos aos do Mercosul, isto é, a questão da maior cooperação, maior integração e interdependência entre os países. Esse é o ponto importante. Os processos de integração buscam maior interdependência entre os países. Nesse sentido, a própria forma de estruturação dos dois projetos tem semelhanças. Estrutura burocrática mais ampla e uma agenda de integração ampla. Então, houve tentativas de aproximação, mas elas têm um problema, porque são dois blocos muito diferentes, embora existam parcerias comerciais entre eles. No caso da Aliança, não é exatamente um projeto de integração, mas é um projeto de cooperação para exportação. Então, ela tem uma estratégia de agregar países para fortalecer a posição deles nas negociações internacionais, especificamente a Ásia. Esse é o ponto: tornar a região mais atrativa para os parceiros asiáticos. Por isso que é a Aliança do Pacífico, a agenda dela está voltada para a Ásia, principalmente. Nisso, o Mercosul não é foco da Aliança. Claro que a parceria sempre é bem-vinda, mas não é o foco. E a Ásia não é exatamente o mercado principal do Mercosul. Embora o Brasil, a Argentina tenham uma boa relação com a China, eles ainda não tem a Ásia como o principal foco. Então, podem sair acordos? Pode. Mas o foco dos dois é diferente. O que acho que pode acontecer, e deve, é a questão de parcerias em negociações internacionais, a participação dos países do Mercosul em acordos com a Ásia, como o TPP. Aí sim pode haver arranjos, mas é outro foco. E o mais próximo que a gente chegou dessa parceria entre a Comunidade Andina e o Mercosul é a própria criação da Unasul. Acho que aí ela se consolida e, de uma certa forma, já engloba a Aliança. A grande diferença é que, no caso da Aliança, tem o México. E o México, com a atual situação do governo norte-americano, está se voltando mais para a América Latina. Então, talvez isso intensifique as relações. O México está negociando acordos com o Brasil e também se aproximando do Mercosul. Está saindo o acordo de livre-comércio Canadá-Mercosul. Então, pode ser que isso modifique um pouco o cenário, mas ainda são ações mais nacionais do que blocos.
Prof. Carlos: Com respeito a aproximação entre o Mercosul e a Aliança do Pacífico, acredito que está passando por um período de impasse como todos os processos de integração devido ao novo fenômeno de fechamento de protecionismo que impera em escala global. Por outra parte isso que alguns autores chamam de pós-globalização, inclusive eu tenho um artigo que publiquei na ocasião da reunião da Organização Mundial do Comércio em Buenos Aires sobre esse fenômeno, e por outra parte se assiste como um emaranhamento de redes dos distintos processos globalizadores, como explicado pela teoria do spaghetti bowl que imperou na década de 1990. Dessa forma, os processos de integração se tornaram acordos de livre comércio.
ODR: Passados 27 anos e apesar dos avanços, o Mercosul ainda está distante do cotidiano dos cidadãos dos países membros. Quais são os principais empecilhos para aproximar as discussões do Mercosul de suas populações?
Profa. Karina: Essa é uma questão importante porque, no fundo, esse distanciamento não é exclusivo do Mercosul. Ele é comum em todos os processos, inclusive na Europa, depois de mais de 50 anos de integração muito mais aprofundada do que no nosso caso. O Mercosul vai se aproximar da população na medida em que ele entra no cotidiano dessa população. Na medida em que ele se aproxima das questões diárias. Porque esse é o ponto. As questões internacionais interessam quando afetam o cotidiano. Então, quando começa a interferir na área de saúde, educação e segurança, você começa a perceber mais a integração. No caso do Mercosul, falta esse aprofundamento, ou seja, ele está muito restrito a alguns setores, a algumas áreas, mas ainda não de forma clara e perceptível no cotidiano. Uma coisa, por exemplo, que está tendo muito impacto é a adoção da placa veicular do Mercosul. Então, claro, os carros que vão ser emplacados vão usar a nova placa. Há posicionamentos contra a integração, como “olha, mais um gasto”, até essas situações em que vai ter um compartilhamento de informações e controle regional, que é disso que se trata. Então, são coisas que vão chamando a atenção da população sobre a integração. Mas a questão do distanciamento e do desconhecimento é muito forte, principalmente porque as pessoas não se vêm participando. Talvez, quando houver eleições para o Parlamento do Mercosul, pode ser que essas questões se modifiquem, porque as pessoas vão ter que votar e vão, de alguma forma, aparecer. No entanto, as experiências do Paraguai e da própria Argentina de participar de eleições diretas para o Mercosul não mostrou esse impacto. Então, poderia ser um instrumento, mas não necessariamente.
Prof. Carlos: Todo processo de integração tem a necessidade de criar uma nova concepção de “nós”. Creio que durante as primeiras décadas do século atual se tratou de construir essa integração e essa ideia de “nós” e de “Pátria Grande”, aquele projeto cuja origem remonta a San Martin, Bolívar e outros tantos líderes que libertaram nossas nações na época colonial. Porém, esses ventos que sopraram durante aproximadamente dez anos na política latino-americana estão em retrocesso atualmente. Não estão em retrocesso somente na América Latina, mas em todo o mundo. Os fenômenos da integração e globalização produziram crises até mesmo na União Europeia, freando o processo não somente no caso do “Brexit”, mas também quando foi realizado um referendo para aprovação da constituição europeia e os resultados foram desastrosos. Esse processo é global e agora existe um movimento contra essa integração que durante muito tempo foi um modelo. O mundo assiste ao que alguns chamam como pós-globalização e ao fechamento de fronteiras.
ODR: Na atual conjuntura econômica, quais vantagens os países do Mercosul podem tentar obter do acordo entre Mercosul e União Europeia? Quais seriam os principais impactos de uma conclusão positiva do acordo? E, caso não seja viabilizado, quais seriam as consequências?
Profa. Karina: Primeira coisa: é positivo para quem? Ou seja, o acordo é interessante para alguns setores e não para outros. O que se esperaria de um acordo desse tipo? Que ajudasse a estimular o desenvolvimento dos países a partir da exportação, cooperação na área de tecnologia, acesso a mercados e facilitação de intercâmbio. Na prática, é um jogo de forças onde os dois lados estão tentando maximizar seus lucros. Não é à toa que o acordo não sai. A perspectiva que está surgindo é de privilégio para alguns setores, ou seja, alguns setores do Mercosul vão se beneficiar do acordo enquanto outros vão sofrer com a competição e tendem a perecer. Como isso vai se dar de fato, é difícil responder. A questão é que as conjunturas política e econômica estão se mostrando favoráveis à conclusão de um acordo, ainda que não ideal. Mas por uma questão de visibilidade política, devido à preocupação do governo em mostrar que está conseguindo se inserir no cenário internacional, tem levado a uma conclusão apressada do acordo. As consequências podem ser positivas ou muito drásticas, pois podem fragilizar setores da economia, reforçar os problemas da primarização e desindustrialização. Já sofremos uma forte competição dos produtos chineses e agora vamos aumentar a competitividade dos produtos europeus. Esse é um ponto importante principalmente para setores sensíveis, como a tecnologia, onde não somos competitivos. Um acordo desses pode ter um impacto, talvez não imediato, mas de médio e longo prazo, sobre que países nós desejamos.
Prof. Carlos: Do meu ponto de vista, se não há realmente um acordo igualitário entre ambos os blocos, não vai haver vantagem para a América Latina. Enquanto a União Europeia continue subsidiando seus produtores agrícolas e a toda sua produção agrícola-pecuária, está competindo deslealmente e está travando um livre comércio entre o que a América Latina pode oferecer e o que a União Europeia nos compra realmente. Nesse sentido, a relação sempre foi uma relação centro-periferia e, portanto, desvantajosa para nós, os latino-americanos e, neste caso concreto, para o Mercosul. Não é por acaso que há muito tempo que o acordo está parado e não se assina. Apesar de que sopram novos ventos favoráveis ao livre-comércio no Mercosul, com Temer e Macri liderando isso, não puderam chegar a um acordo, porque a União Europeia não quer tirar os subsídios de seus produtores agrícolas, pecuários, agropecuários. E isso é contrário a um acordo que pretenda ser igualitário e benéfico para ambas as partes.
ODR: O papel dos presidentes na condução do destino do Mercosul é exacerbado? Há um déficit democrático decorrente da ausência de mecanismos concretos de freios e contrapesos na dinâmica regional? Pode-se afirmar que os principais impasses são causados pelos poderes executivos?
Profa. Karina: Os presidentes não tem um papel exacerbado dentro da integração, mas toda a estrutura institucional do Mercosul está concentrada na lógica intergovernamental e isso faz com que todo o processo decisório acabe condicionado aos interesses governamentais. Isso é bom porque agiliza quando existe vontade política, mas também é ruim porque o processo fica refém das vontades políticas do momento. Ou seja, mudanças políticas que são normais nas democracias levam à mudanças nos rumos dentro do processo e a retrocessos, gerando um efeito cascata. Não é que os impasses são causados pelos Executivos, mas de certa forma, se tudo tem que passar pelo Executivo, acaba ocorrendo uma sobrecarga, pois não existe uma diferenciação entre temas que são politicamente relevantes de temas do dia a dia. Então, um problema de fronteira ou comercial pontual acaba tendo que passar pelos Executivos. Sobre a questão da falta de freios e contrapesos, é claro que se há essa dinâmica existe maior democraticidade ao processo. Mas não é só isso que garante a democratização, a questão de participação também é importante. Essa é uma questão complicada porque, na verdade, a integração não é um Estado. Tem capacidade de interferir nas lógicas nacionais mas não é um poder em si. Então fica uma situação complicada. Mesmo na Europa, com toda a preocupação de criar sistemas de freios e contrapesos, ainda assim há deficiências no que se refere a democraticidade justamente porque tentar responder a todos esses problemas gerará a criação de um novo Estado e não é esse o objetivo no momento. Na minha visão, o fato de ser intergovernamental não é um problema desde que as instâncias regionais tenham autonomia e esse é o problema do Mercosul o Mercosul não possui autonomia. Não há autonomia nas instâncias regionais e elas estão subordinadas a essas lógicas políticas temporais, criando insegurança entre os parceiros e falta de confiança em relação ao cumprimento dos acordos. Acho que o principal problema do Mercosul é a falta de confiança entre os parceiros de que o que foi acordado será executado.
Prof. Carlos: Sim, como o processo de integração não tem uma institucionalização clara e que vai se complexificando e não se constrói uma ideia de um “nós” e de um mercado integrador e, por sua vez, uma política integradora do ponto de vista social, humano e político, obviamente esses avanços e retrocessos que todo processo de integração tem. A União Europeia também e foi muito mais longo e convulsionado. Mas, no nosso caso, ao não ter bem consolidada uma parte de arbitragem e justiça, a parte legislativa e a participação da sociedade civil – como sim se vê mais na União Europeia – a figura dos presidentes influi muito nos humores que tem este processo de integração. Quando havia um Lula, quando havia um Kirchner, uma Cristina Fernández de Kirchner, uma Dilma Rousseff ou havia governos progressistas no restante do Mercosul, se avançou nesse sentido. Mas, quando seus presidentes não se interessam tanto por integração, mas sim por um acordo de livre comércio, se detém a institucionalização e termina sendo somente um foro econômico, onde se juntam 4, 5, 6 presidentes. Mais para a foto do que para a construção de um “nós” e de uma integração jurídico-política, social, econômica, de infraestrutura, etc.
ODR: O Mercosul presenciou um movimento de alargamento no número de seus membros, através da inclusão de Estados-associados e da incorporação de 2 novos Estados-parte, Venezuela e Bolívia. Por outro lado, vimos também 3 suspensões aplicadas ao Paraguai e à Venezuela. Há uma contradição entre ambos esses processos? Ou são ações coerentes com a conjuntura política de cada episódio?
Profa. Karina: Isso está relacionado com a pergunta anterior. Na verdade, cada decisão foi tomada de acordo com o contexto e conjuntura política do seu momento. No caso do Paraguai, era um contexto específico, ou seja, um maior alinhamento da Argentina, Brasil e Uruguai em relação à Venezuela. O Paraguai ficou isolado e houve um contencioso entre as partes. Por outro lado, agora existe um “desalinhamento” da Venezuela com o Brasil, Paraguai e Argentina, mantendo-se a parceira do Uruguai mais condicionada. Esse novo contexto muda o arranjo. Os movimentos tem coerência com seu contexto e com a lógica do processo. A questão toda é que foram feitas muitas tentativas de aprofundamento e alargamento elas tem que ter coerência com os objetivos do processo. O alargamento se fez no momento que se pensava uma ação articulada com a América do Sul e ao mesmo tempo se criou a UNASUL, que é um paralelo desse alargamento. Tem a ver com as convergências e interesses políticos. A Venezuela, no momento de sua entrada, era estratégica para levar a integração para a região norte da América do Sul. O Mercosul estava muito concentrado na região Cisplatina. A Bolívia é estratégica para a parte de infraestrutura, pois é uma importante fornecedora de gás para a região. Existe toda uma série de interesses e articulações que são explicadas pelas conjunturas. Isso faz parte do jogo, mas a questão é que a integração fica ao sabor das conjunturas. Falta ao Mercosul definir qual é o seu objetivo. Aonde ele quer chegar, até quando quer fazer isso, porque pode ser um objetivo de médio prazo. Por exemplo, consolidar a união aduaneira, definir em quanto tempo e como. Essas coisas não estão claras e o Mercosul funciona ao sabor do momento. E ao sabor do momento vão sendo tomadas essas decisões de incorporar, aprofundar e criar novas instituições. Então falta um planejamento estratégico do Mercosul definindo melhor seus objetivos e entendendo quais são seus limites. E de certa maneira dar mais estabilidade ao sistema. As decisões tomadas hoje vão se manter nos próximos cinco ou dez anos e se houver mudanças de governo, muda tudo de novo. Esse é o grande desafio. Faz parte os processos são processos sociais e tem essas dinâmicas. Nós estamos aprendendo e espero que consigamos superar esses desafios.
Prof. Carlos: Obviamente que, quando se firma uma carta democrática, em defesa da democracia e do sistema democrático para ser Estado-membro do Mercosul, se há situações críticas ou de crise pode ser razoável a suspensão ou o afastamento de um de seus membros. O que acontece é que, às vezes, há duas medidas, dependendo dos ventos políticos que há na região. Então, não foi o mesmo que aconteceu com o Paraguai que com a Venezuela. Tampouco se avaliou a crise institucional brasileira como se deveria haver avaliado. Isso também é normal nos processos de integração e na influência das ideologias dominantes em algumas épocas e momentos. De toda maneira, a integração da Bolívia está demorada, a da Venezuela demorou muito tempo, ainda que depois tenha sido suspensa e critica essa suspensão. Também nesse sentido é negativo o balanço do processo integracionista.
Considerações finais:
Profa. Karina: A única coisa que chama a atenção é que agora é um momento de repensar a questão da estratégia dos países no âmbito geral. A experiência do NAFTA e a União Europeia estão em questionamento, assim como as articulações nos mais diferentes lugares estão em questionamento de como fazer. A experiência tem mostrado que quando se trabalha conjuntamente é mais eficiente, agora temos que ver como será essa articulação e como os países do Mercosul em específico vão pensar e se articular para se inserir nesse mundo que está se repensando. E se inserir de uma forma positiva, não apenas para alguns setores, mas para as populações como um todo.
*Agradecemos o apoio de Noelia Wayar, Diretora de Relações Institucionais e Internacionais da Municipalidade de Córdoba para a realização da entrevista com o Prof. Carlos.
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