Em 2015, em discurso no plenário ainda como senador, o atual Ministro das Relações Exteriores José Serra afirmou que o Mercosul foi “um delírio megalomaníaco” em sua pretensão de estabelecer entre os sócios Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, uma união alfandegária. Com um tom mais brando, mas ainda defendendo o retorno às condições de zona de livre comércio, agora ele propõe sua flexibilização por meio da revisão da regra que determina que todos os acordos comerciais firmados pelos membros sejam assinados na condição de bloco, gerando maior liberdade de negociar em âmbito bilateral.
A sinalização de uma nova orientação política leva a refletir como a proposta de retroceder nas relações dentro do Mercosul afetam o processo de integração regional sul-americano.
Integrar-se passa pela aceitação de que sozinho o Estado não alcança todos os seus propósitos e que a cooperação também não é suficiente para obter os melhores resultados. Pressupõe além da cooperação, a criação de uma estrutura burocrática, da possibilidade de aprofundamento das relações; pensando, portanto, em estratégias de longo prazo. Em um processo de integração, grupos heterogêneos e plurais precisam construir consensos, por meio de interesses convergentes articulados e levados ao nível do Estado, trazendo expectativas de ganhos pela participação e tudo o que isso implica em termos de cessão de autonomia.
A percepção de que muitos interesses só podem ser satisfeitos por processos que transcendem as fronteiras nacionais faz com que a integração regional seja voluntária, porém não isenta de conflitos. Para estudiosos da área, há uma tendência que, com o aprofundamento do processo de integração, os Estados-membros esgotem suas negociações nas arenas de baixa visibilidade e passem a enfrentar questões muito controversas, como harmonização fiscal, cooperação policial e coordenação de suas políticas externas. É de se esperar, então, que diante do aumento da complexidade do processo haja maior número de entraves.
Dessa forma, a percepção de que o Mercosul perdera vitalidade produzindo teses favoráveis à ideia de que o processo de integração deveria retroceder para uma zona de livre comércio não é novidade. Em um balanço feito em 2006, Sonia de Camargo (p. 59) defendeu que o projeto Mercosul precisaria ser repensado, especialmente em termos de sua estrutura institucional, levando em conta que “a integração comercial entre seus países já é uma realidade, ainda que o objetivo de constituir um mercado comum nos próximos dez anos apareça como inviável, sobretudo diante da decisão de incorporar novos membros”.
No início do século XXI, dada a relativa estagnação do bloco após a desvalorização do real em 1999 e a crise argentina em 2001, passou-se a questionar a prioridade dada à dimensão comercial adotada ao longo da década de 1990, propondo a necessidade de uma correção dos rumos no sentido de priorizar a integração produtiva entre suas economias, avançando na construção de uma nova institucionalidade capaz de suprir as distorções trazidas pelo mercado.
Retroceder o processo de integração pode favorecer setores competitivos ao permitir a redução das tarifas nacionais. No caso do Mercosul, significaria acabar com a Tarifa Externa Comum (TEC) permitindo aos sócios negociar acordos comerciais de forma independente. Geraria a diversificação das negociações, não apenas com o restante do continente, mas com todos os países que têm acordos com o bloco sob novas tarifas e barreiras.
No entanto, setores governamentais e o próprio empresariado brasileiro consideravam que, mais importante do que retroceder no caminho percorrido, era fortalecer suas instituições porque voltar à área de livre comércio implicaria em desfazer os acordos e desmontar as estruturas governamentais, bem como reorganizar o setor empresarial organizado segundo essa lógica. Resultaria, portanto, em uma série de custos com os quais as economias não estavam – e ainda hoje não estão – dispostas a arcar.
Entre as importantes medidas propostas pela revisão institucional, passou-se a priorizar os setores de infraestrutura, transporte, energia e comunicações, visando à integração física do subcontinente. Além disso, novas instituições foram criadas. Destaca-se a criação, em 2004, do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM) com o objetivo de reduzir as assimetrias na região e, em 2006, do Parlamento do Mercosul (Parlasul) que, ao produzir normas comunitárias, o dota de maior legitimidade e consistência democrática.
Hoje temos, todavia, um bloco não mais integrado que na época e com a Venezuela como principal representante de seu alargamento. Muitos autores evidenciam o foco dado às relações comerciais no Mercosul, predominante em todo o seu trajeto, em detrimento da questão institucional, “propositadamente negligenciada pelos próprios Estados-membros por considerarem que poderia trazer uma burocratização excessiva ao processo ou uma perda de soberania dos Estados” (CAMARGO, 2006, p. 78).
Entretanto, a gritante semelhança entre o discurso diplomático e político bem como das demandas setoriais de 10 anos atrás e do momento atual só reforçam a ideia de que o debate institucional não pode mais ser adiado. Mesmo que se defenda que é possível avançar comercialmente sem a criação de instrumentos comunitários, dificilmente o Mercosul alcançará segurança jurídica e previsibilidade política necessárias para a formação do mercado comum e para a atração de investimentos que acelerem o crescimento da região.
Enquanto não forem criados mecanismos de convergência estrutural, gerenciamento conjunto de questões macroeconômicas e aprofundamento da integração produtiva, pouco se pode evoluir. Isso significa que é preciso avançar em direção ao mercado comum por meio do estabelecimento de instituições comunitárias fortes. Assim, o Mercosul precisa caminhar em direção ao maior aprofundamento institucional e não rumo ao retrocesso do processo de integração.
