Em meio a uma ordem internacional em transformação e conflitos ao redor do mundo, um dos temas que se destacaram neste ano foi a narrativa de contestação do papel do dólar no processo de governança financeira global pelos países do chamado Sul Global. Este termo refere-se ao grupo de países, anteriormente denominados países em desenvolvimento ou terceiro mundo, localizados no hemisfério Sul, principalmente, na América Latina, África e Ásia. O grupo de países dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), em particular, vem liderando as críticas sobre a dominância internacional do dólar e promovendo estratégias políticas, econômicas e tecnológicas de avanço nos sistemas de pagamentos em moedas locais nos níveis regional e sistêmico, enquanto tentativa de diminuir a influência da moeda americana nas operações financeiras internacionais e a sua força política.
Ao longo deste ano, a contestação do papel do dólar pelos países do Sul Global foi um tema que aqueceu o noticiário e reanimou os debates econômicos e políticos especializados, tal como observados em diferentes canais de imprensa, CNN, Folha, Bloomberg, Reuters, BBC News Brasil, entre outros. Em 2023, a XV Cúpula do BRICS (Declaração de Johanesburgo II), realizada na África do Sul, abordou o reconhecimento dos benefícios de sistemas de pagamentos “rápidos, baratos, transparentes, seguros e inclusivos” (BRICS, 2023), nos quais os países incentivaram o uso das moedas locais e a melhoria da interligação dos sistemas de pagamentos transfronteiriços e redes bancárias. Além disso, tais recomendações corroboram com as prioridades de ação estabelecidas no relatório G20 Roadmap for Enhancing Cross-border Payments, coordenado no âmbito do Conselho de Estabilidade Financeira (FSB), a fim de facilitar o comércio e aumentar os fluxos de investimentos (BRICS, 2023). Até mesmo a ideia de moeda comum foi levantada pelo Presidente brasileiro, Lula da Silva.
Em meio às críticas sobre a viabilidade econômica do projeto, poderíamos mencionar como alguns dos desafios, a necessidade de convergência macroeconômica, união bancária e fiscal. Além disso, existem desafios à operacionalização dos sistemas de pagamentos em moedas locais que impõe significativa complexidade em termos regulatórios e de supervisão financeira (Arner et al., 2022). Contudo, em setembro deste ano, Brasil e China realizaram a primeira operação completa em moedas locais (Folha, 2023), dando início a uma nova fase das relações comerciais entre os dois países. Esta comercialização em moedas locais entre dois países do Sul Global não é um caso isolado, pois a Índia também realizou o primeiro pagamento em moeda local, por meio da compra de petróleo bruto dos Emirados Árabes Unidos no mês de agosto (Reuters, 2023).
A DOMINÂNCIA DO DÓLAR E A SUA CONTESTAÇÃO NO SUL GLOBAL
Foi em um cenário de liberalização econômica e de crescente fluxo internacional de bens e capitais que os EUA estabeleceram as bases para a sua liderança global através do dólar norte-americano como moeda de reserva mundial em 1944, na Conferência de Bretton Woods, o que aumentou a centralidade dos Estados Unidos na economia global. O controle da moeda central do sistema monetário internacional pelos Estados Unidos, particularmente, regulada pelo seu banco central, conhecido como Federal Reserve (FED), aumenta as restrições econômicas dos países do Sul Global, limitando, em determinado grau, a autonomia da política monetária desses países, deixando-os mais suscetíveis às pressões políticas, às sanções econômicas, às flutuações nas taxas de câmbio e aos choques exógenos provocados por crises financeiras internacionais (Torres Filho, 2019).
A crise financeira internacional de 2008 expôs as dificuldades enfrentadas pelos Estados Unidos na manutenção do papel do dólar como moeda veículo para as transações internacionais e diminuiu a confiança das economias emergentes nos regimes financeiros internacionais. A importância histórica da moeda americana como facilitadora do comércio internacional é reconhecida, mas não está desvinculada do seu papel de dominação política.
O BRICS se destacou no cenário político internacional ao impulsionar as exigências históricas por reformas nas organizações financeiras internacionais, particularmente, no Fundo Monetário Internacional (FMI) e no Banco Mundial (BM). Essa demanda política por mudanças visava reduzir o déficit de representação dos países emergentes no processo de tomada de decisão no sistema financeiro e monetário internacional e aumentar as medidas de supervisão e regulação financeira, em um contexto dominado pelo dólar como a principal moeda das operações financeiras e de reserva internacional. A baixa expectativa por mudanças nas organizações de Bretton Woods (FMI e BM) levou o BRICS a introduzir o Arranjo Contingente de Reservas (ACR) e o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB), atualmente, presidido por Dilma Rousseff.
O ACR e o NDB foram iniciativas que buscaram complementar o atual processo de governança financeira global e proporcionar maior autonomia aos países do Sul Global, enquanto alternativa às organizações financeiras tradicionais, afastando-se da influência de Washington. Por um lado, a busca por alternativas ao uso do dólar pode facilitar e baratear as operações comerciais, bem como ampliar o acesso aos mercados internacionais para empresas de médio e pequeno porte. Por outro lado, existe o receio de alguns países quanto ao uso do dólar americano como instrumento geopolítico dos EUA.
Diante de um contexto de potencial expansão dos membros do grupo (Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos, Argentina, Egito, Irã e Etiópia), a ampliação da heterogeneidade do BRICS agrega maior dificuldade de articulação política entre os países com economias tão instáveis e traz incertezas sobre a convergência de estratégias futuras. A recente eleição de Javier Milei, na Argentina, por exemplo, sinaliza as diferenças ideológicas em torno do discurso de contestação do dólar, visto a sua proposta de dolarização da economia argentina e fechamento do banco central. Em meio a propostas de difícil execução, a sua posição política sinaliza potenciais dificuldades de convergência política no domínio financeiro seja com o BRICS ou no MERCOSUL.
O congelamento de ativos internacionais e aplicações de sanções econômicas, tais como observados, por exemplo, no episódio de sanções internacionais contra a Rússia após a invasão na Ucrânia, aumentam os custos políticos aos países que contestam a posição dominante do dólar e os custos financeiros às empresas devido à extraterritorialidade da lei dos EUA. Esse contexto vem incentivando um movimento de busca pela diversificação de moedas no uso comercial e de reservas internacionais. Em certa medida, a ampliação dos membros do BRICS reflete essa busca por alternativas estratégicas no sistema financeiro internacional.
As instituições multilaterais criadas pelos BRICS reforçam um processo gradual e contínuo, também identificado em diferentes arranjos regionais, de redução do papel do dólar no mundo e, consequentemente, dos constrangimentos políticos e econômicos por trás da hegemonia da moeda americana (Liu e Papa, 2022) que representa significativos 88% das transações internacionais de acordo com o BIS (2022). A utilização do dólar como instrumento geopolítico de soft power dos EUA encoraja novas iniciativas de convergência financeira regional e internacional entre os países do Sul Global. As medidas de proteção contra as consequências econômicas (Liu e Papa, 2022) e as possibilidades de ampliação comercial, mediante a redução dos custos das operações financeiras, sustentam os principais argumentos em torno da ampliação da coordenação financeira entre os países do Sul Global e a utilização de moedas locais.
Os países do Sul Global têm colocado em prática uma estratégia de mitigação de risco de exposição ao dólar baseada em duas frentes: 1) A busca individual dos países por meio de acordos bilaterais e regionais; 2) Por meio da reforma do status quo (Liu e Papa, 2022). Isso significa que os países atuam simultaneamente no processo de estabelecer sistemas de pagamentos em moedas locais em diferentes instâncias de governança e arranjos políticos com o objetivo de estabelecer um sistema financeiro alternativo ou paralelo. Dessa forma, novas estruturas institucionais e financeiras se formam. É um processo lento, gradual e contínuo de estruturação de novos instrumentos de conectividade financeira com potencial de reduzir a dependência de utilização do dólar.
O aprimoramento do sistema de pagamentos em moedas locais em diferentes arranjos regionais ao redor do mundo sugere um processo emergente de maior convergência financeira entre os países, alinhado à narrativa de contestação do dólar pelos países do Sul Global. Esses sistemas de pagamentos visam criar camadas de proteção contra o risco cambial e choques externos provocados no sistema financeiro e monetário internacional baseado na moeda norte-americana. Isso significa que diferentes processos de integração regional espalhados pelo mundo têm apresentado avanços nas iniciativas de cooperação financeira regional, visando, progressivamente, criar um sistema financeiro alternativo de múltiplas moedas. Essa estratégia, em muitos casos, é também acompanhada por novas tecnologias no sistema de mensagem em alternativa ao SWIFT, bem como a criação de moedas digitais, tais como observados nos casos do Brasil com o DREX, lançado em Agosto de 2023 (BCB, 2023), mas também o conceito da Rúpia Digital na Índia, apresentado em Outubro de 2022 (RBI, 2022), o E-CNY, moeda digital emitida pelo banco central da China (BIS, 2021) e diversas iniciativas de moedas digitais na África (IMF, 2022).
Estas transformações expandem as possibilidades de novas estratégias políticas e abrem perspectivas para o avanço da agenda de cooperação financeira regional. As notícias publicadas sobre o tema, frequentemente, se concentram no comportamento dos governos centrais, suas posições políticas e os discursos realizados nos fóruns políticos regionais e multilaterais. É diante desse contexto que observamos o papel de um ator fundamental nos avanços da integração financeira regional: os bancos centrais.
O PAPEL DOS BANCOS CENTRAIS NA INTEGRAÇÃO REGIONAL
Os bancos centrais desempenham um relevante papel na promoção da integração econômica, financeira e monetária regional, aprimorando os sistemas de pagamento e liquidação. No entanto, para uma coordenação e cooperação financeira regional mais profunda é necessário facilitar a implementação de reformas a nível nacional e regional, a fim de atender às normas estabelecidas pelos padrões internacionais. Este contexto tende a ser influenciado pelos interesses dos países desenvolvidos e pelas dimensões da globalização regulatória promovidas por burocracias internacionais como BIS, FMI, Banco Mundial, comissões regionais das Nações Unidas e bancos regionais de desenvolvimento no processo de governança financeira global. Essa estrutura de interação política molda o comportamento dos bancos centrais, o que pode impulsionar ou constranger a integração regional.
Segundo a base de dados do Banco de Compensações Internacionais (BIS), as iniciativas de cooperação entre bancos centrais e a coordenação dos sistemas de pagamentos regionais não são esforços recentes. Estas iniciativas podem ser identificadas desde a década de 1950, a partir do Centro de Autoridades Monetárias Latino-Americanas (CEMLA), 1952; o Acordo de Pagamentos e Créditos Recíprocos (CCR), 1965; a União Asiática de Compensação (ACU), 1975; o Fundo de Reserva Latino-Americano (FLAR), 1978.
As experiências políticas nessa área também foram identificadas em diferentes arranjos regionais estabelecidos durante a onda de políticas com tendência liberalizante até as iniciativas mais recentes lançadas no século XXI, tais como: a Comunidade de Estados Independentes (CEI), 1991; a Iniciativa Árabe de Pagamentos e Liquidação de Valores Mobiliários (API), 2005; a Iniciativa de Pagamento SAARC (SPI), 2008; o Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML) no MERCOSUL, 2008; a Área Única de Pagamentos em Euros (SEPA), 2008; o Sistema Único de Compensação Regional (SUCRE), 2009; o Sistema de Pagamentos da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (LBTR da SADC), 2014; o Sistema de Pagamentos Regionais Árabe (BUNA), 2018; a Iniciativa Europeia de Pagamentos (EPI), 2020; e outros.
Ao olharmos para o caso sul-americano, por exemplo, o Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML), implementado a partir dos esforços bilaterais entre Brasil e Argentina em 2008, observou-se que o Banco Central do Brasil liderou as iniciativas de convergência e cooperação financeira regional no âmbito do MERCOSUL. O objetivo do SML visa facilitar o desempenho do comércio intra-bloco e potencializar os investimentos estrangeiros diretos, consequentemente, melhorando as expectativas de aprofundamento da integração regional na América do Sul. O comportamento dos bancos centrais nas iniciativas de cooperação financeira regional está ligado à percepção dos riscos implícitos no projeto político, cujo nível de engajamento varia conforme os incentivos conjunturais e as perspectivas de ganhos econômicos com os parceiros comerciais. Isso significa que o avanço de um sistema de pagamentos em moeda local está associado aos interesses de desenvolvimento nacional, sem perder de vista a estabilidade do sistema financeiro nacional e a autonomia internacional do país.
Observa-se que o Banco Central do Brasil (BCB) ao longo da história tornou-se um ator ativo da política externa brasileira com capacidade de estruturar políticas públicas, apoiar negociações internacionais e regular o sistema financeiro e monetário, dentro das suas capacidades institucionais e operacionais. Mais do que instituições financeiras estruturadas e com perfis altamente técnicos, pode-se afirmar que os bancos centrais são relevantes atores políticos, cujo comportamento institucional histórico é resultado cumulativo das experiências no enfrentamento de crises financeiras anteriores. A autonomia legal e operacional do Banco Central do Brasil (BCB) também gera tensões entre o alinhamento dos objetivos institucionais da autoridade monetária com a política econômica nacional, além dos potenciais conflitos de interesse políticos no processo de formulação de políticas macroeconômicas, tal como visto ao longo deste ano entre o Presidente Lula da Silva e o Presidente do Banco Central, Roberto Campos Neto.
O avanço da cooperação financeira regional no âmbito do MERCOSUL está vinculado à capacidade do Governo Federal e do Banco Central do Brasil promover maior convergência nas estratégias políticas, de maneira a minimizar potenciais riscos de transmissão de crises financeiras externas ao país, em um contexto marcado por assimetrias regionais. Como consequência, o aprofundamento da integração financeira regional torna-se um processo lento que, muitas vezes, não proporciona os resultados políticos e econômicos no tempo que os governos nacionais esperam. Além disso, este processo pode ser acompanhado da necessidade de revisões regulatórias e adoção de medidas de supervisão bancária que precisam ser incorporadas no ordenamento jurídico nacional dos Estados-Partes, tais como as recomendações do Comitê de Basileia. O fato do SML ter sido estabelecido bilateralmente e apresentar algumas diferenças em seus desenhos operacionais demonstra as dificuldades a serem enfrentadas para a multilateralização desse instrumento financeiro no MERCOSUL.
Em abril de 2023, o Conselho Monetário Nacional publicou a Resolução 5.069 (BCB, 2023), relativo ao funcionamento do Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML) com o objetivo de simplificar e padronizar os procedimentos operacionais do SML e ampliar as instituições financeiras elegíveis à utilização do sistema. Essa resolução visa proporcionar maior previsibilidade aos procedimentos de pagamentos, reduzindo o tempo de liquidação e aumentando a eficiência da supervisão do Banco Central do Brasil. Isso representa mais um passo no avanço do processo de integração financeira regional sul-americano, apesar do SML ainda ser um instrumento de pagamentos pouco utilizado no âmbito regional. Uma análise dos bancos centrais no processo regional não pode ser desvinculada dos seus objetivos institucionais e da sua participação nos fóruns financeiros internacionais, o que aumenta a complexidade de compreender o seu processo decisório e o seu impacto no avanço da integração financeira regional.
Os bancos centrais apresentam um papel estruturante de políticas e regulador da cooperação financeira regional. A melhoria do processo de formulação política dos sistemas de pagamentos bilaterais, regionais e multilaterais em moedas locais representa uma tendência de “desdolarização” por parte dos países do Sul Global. Contudo, isto não significa o fim da hegemonia do dólar. As áreas de pagamento regionais representam uma tendência internacional das regiões na redução da dependência de regimes financeiros externos, historicamente, baseados em moedas conversíveis como o Dólar e o Euro. A não-conversibilidade das moedas nacionais de grande parte dos países do Sul Global dificulta a busca por maior autonomia no sistema financeiro e monetário internacional.
CONCLUSÃO
O processo de governança financeira global ainda é fortemente ancorado no dólar dos EUA e qualquer ameaça à sua posição hegemônica está longe de acontecer. Por isso, os arranjos regionais acabaram se tornando um meio de internacionalização das moedas nacionais ou polo estratégico de ideias, tais como visto nas iniciativas de países como, por exemplo, o Brasil durante a cúpula com os países sul-americanos (DW, 2023), Índia e a comercialização com Bangladesh (Economic Times, 2023), e, principalmente, a China, visando a redução dos custos de transação, maior flexibilidade macroeconômica, ganhos de alavancagem, aumento do soft power e do status político no sistema financeiro e monetário internacional (Atlantic Council, 2023). Esta onda de “desdolarização” da qual fazem parte os bancos centrais e os governos nacionais, no contexto da cooperação financeira regional, em particular, no que se refere aos sistemas de pagamentos em moedas locais, representa, em alguma medida, um pano de fundo político e estratégico que visa reduzir a vulnerabilidade externa dos países, desvinculando-se progressivamente dos sistemas de pagamentos baseados em moedas fortes, a fim de minimizar as pressões causadas sobre a política de acumulação de reservas internacionais.
A construção de redes financeiras na forma de sistemas de pagamentos e a sua inter-operacionalização ainda precisam ser melhoradas nos níveis regionais. A assimetria regulatória entre os sistemas financeiros nacionais combinada com a instabilidade econômica que molda o perfil de grande parte dos arranjos regionais no Sul Global associado aos problemas de infraestrutura física dificulta o aprofundamento do comércio regional em moeda local. Os bancos centrais, portanto, desempenham o papel fundamental na mitigação dos riscos implícitos no processo de integração financeira regional e no apoio à inserção internacional e ao desenvolvimento dos países, garantindo a estabilidade dos sistemas econômicos nacionais. Portanto, observar o comportamento institucional da autoridade monetária no processo político regional se faz necessário para compreender os desafios de países como Brasil, Índia, China e África do Sul no processo de governança financeira global.
REFERÊNCIAS
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