A adesão plena do Irã na Organização para Cooperação de Xangai (OCX/SCO): alcances e limitações

Imagem por AP Photo/Aly Song, Pool.

Em evento virtual realizado em 4 de julho de 2023, a Organização para Cooperação de Xangai (OCX/SCO) oficializou o ingresso do Irã como seu nono membro pleno. A 23° cúpula da SCO, presidida pelo primeiro-ministro indiano Narendra Modi, contou com a presença dos líderes da  China, Rússia, Cazaquistão, Quirguistão, Paquistão, Tadjiquistão e Uzbequistão, e acompanhou declarações dos presidentes Xi Jinping e Vladimir Putin envolvendo o fortalecimento das relações e aprendizado intra-organização para garantir a paz e a segurança regional, a recuperação econômica mútua de seus membros e o desenvolvimento comercial, no âmbito da SCO, em suas respectivas moedas frente ao dólar norte-americano (PEOPLES DISPATCH, 2023).

É importante esclarecer que a recente inclusão do Irã na organização é resultado de um longo processo de admissão que iniciou em 2005, quando o país foi aceito enquanto membro observador. Passados dezesseis anos, na cúpula de 2021 sediada na capital tadjique Dushanbe, os demais integrantes concordaram unanimemente em promover o status do Irã para membro permanente e, posteriormente, na 22ª cúpula da SCO, realizada em Samarkand (Uzbequistão) em 2022, a República Islâmica do Irã assinou um Memorando de Entendimento (MoU) oficializando seu interesse de ingresso. Nesse sentido, apesar de pouco difundido pelos veículos brasileiros de comunicação, o anúncio da adesão já era aguardado e observado com grande especulação pela mídia ocidental e não somente os parceiros estratégicos do Irã mantinham altas expectativas em relação ao seu ingresso na organização, mas, principalmente, os Estados Unidos (EUA) e seus aliados da União Européia (UE), que, como esperado, expressaram preocupações com o avanço da iniciativa (KHAN, 2022).  

Cabe ainda lembrar que a SCO, fundada em 2001 por China, Rússia, Cazaquistão, Quirguistão, Tadjiquistão e Uzbequistão, e integrada por Índia e Paquistão em 2017¹⁾Além dos países citados, a Bielorrússia também assinou um memorando de obrigações que é o primeiro passo para se tornar membro da SCO. Atualmente Bahrein, Maldivas, Emirados Árabes Unidos, Kuwait e Mianmar são parceiros de diálogo e Catar, Arábia Saudita e Egito buscam o mesmo status (PEOPLES DISPATCH, 2023)., busca promover a segurança regional (política e econômica) e combater a interferência ocidental na Eurásia. Nesse contexto, as negociações para o ingresso iraniano na organização podem ser melhor compreendidas enquanto parte de um projeto político multifacetado que serve aos interesses nacionais do Irã ao tempo em que, também, representa um equilíbrio geoestratégico à influência dos EUA e da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) na região. No entanto, para que se possa entender o significado prático desta parceria com o Oriente, bem como mensurar os alcances e as limitações da recente adesão iraniana à SCO, deve-se levar em consideração o modelo de inserção global do Irã no Sistema Internacional, suas particularidades, e os possíveis desafios que esta associação apresenta.

Os objetivos de Teerã e os possíveis ganhos da associação

A República Islâmica do Irã, após a revolução de 1979, aplicou consistentemente o multilateralismo como uma das principais estratégias de sua política externa, principalmente para os países em desenvolvimento, e para melhorar a cooperação Sul-Sul em ambientes regionais altamente sensíveis (NABIPOUR, 2022). Ao longo dos anos, no entanto, a economia iraniana sofreu com as sanções impostas pelo Ocidente devido, sobretudo, ao projeto do seu programa nuclear, o que foi reforçado com a retirada dos EUA do acordo Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) em 2018. Como resultado, Teerã tem focado no chamado “East Look” para atingir seus objetivos econômicos e estratégicos, reformulando sua política externa de “Nem Leste Nem Oeste” para “Pivot to East” (SANEI & KARIMI, 2021).

Dessa forma, a cooperação com Estados regionais, mas também extra-regionais, representa uma nova estratégia de inserção internacional iraniana. Enquanto o Irã, sob os presidentes Akbar Hashemi Rafsanjani (1989-1997) e Muhammad Khatami (1997-2005), parecia ser mais empático com a normalização das suas relações com a Europa e os EUA, Mahmoud Ahmadinejad (2005-2013) rejeitou esse posicionamento, concentrando seus esforços diplomáticos em parcerias com a China, Rússia, Ásia Central, África e América Latina. Até agora, a posição estabelecida por Ahmadinejad foi a consequência lógica das pressões internacionais sobre o Irã, da desconfiança e da desintegração da maioria dos centros econômicos financeiros internacionais (NABIPOUR, 2022).

O ingresso iraniano na SCO e suas aspirações por mais multilateralismo regional visam, assim, aumentar o fluxo de investimentos e promover o acesso a um sistema alternativo na rede financeira global. Sobretudo, a adesão pode proporcionar uma plataforma alternativa ao país para buscar o alívio das sanções econômicas impostas pelo Ocidente. Uma vez que a SCO é composta por Estados que já possuem relações comerciais significativas com o Irã, isso pode ajudar a criar um ambiente propício para reduzir restrições econômicas. A participação plena, neste sentido, amplia a influência regional do país e fortalece seus laços com os membros existentes. Dentre algumas implicações e benefícios potenciais dessa aproximação destacam-se os segmentos da cooperação econômica, a conectividade e a segurança regional.

No que concerne à cooperação econômica, pode-se inferir que a entrada do Irã na SCO abre oportunidades para o país fortalecer seus laços comerciais com as potências regionais, nomeadamente China, Rússia, Índia e as Repúblicas da Ásia Central (CARs). Isso pode resultar em acordos de facilitação de comércio, investimentos e cooperação em áreas como energia, transporte e infraestrutura. Neste ponto, cabe frisar que Teerã é um importante produtor de petróleo e gás natural, o que deve facilitar a cooperação energética entre membros da organização, podendo haver, assim, a celebração de acordos de fornecimento, investimentos conjuntos em infraestrutura energética e a criação de mecanismos para a estabilidade nos preços de energia. 

O Estado iraniano foi o quinto maior produtor na Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP) em 2021, respondendo por 24% das reservas de petróleo na Ásia Ocidental e 12% no mundo (EIA, 2022). Este fato se torna ainda mais importante se considerarmos que a China é a maior consumidora de energia do globo e possui uma demanda crescente para sustentar seu modelo de desenvolvimento econômico. No caso da Rússia e do Cazaquistão, países ricos em recursos naturais e que possuem uma indústria energética significativa, a diversificação de suas fontes de suprimento e, principalmente, o acesso a novos mercados e rotas de energia estão entre os principais ganhos com a adesão plena do Irã na SCO. Além disso, a Rússia e o Irã possuem interesses comuns em estabilizar os preços do petróleo e do gás, o que pode incentivar uma maior cooperação nessa área. Já Quirguistão, Tadjiquistão e Uzbequistão podem se beneficiar indiretamente por meio de potenciais receitas de trânsito, uma vez que os projetos de infraestrutura existentes na região, como oleodutos e gasodutos, atravessam seus territórios. 

Resultado dessa conectividade comercial, o Irã pode obter acesso significativo às CARs, potenciais mercados de exportação para os produtos iranianos. Em 2021, o Irã ultrapassou US$ 37 bilhões em comércio com outros membros da SCO, representando 30% do comércio exterior total (GOLMOHAMMADI, 2022). O vice-ministro das Relações Exteriores do Irã para a Diplomacia Econômica, Mehdi Safari, afirmou que as economias da organização têm o potencial de mercados multibilionários para Teerã, expressando sua adesão como uma grande oportunidade para negócios e comércio (AZIZI, 2022). Ruhollah Latifi, porta-voz da Administração Aduaneira, relatou que no segundo trimestre de 2022, as exportações não petrolíferas do Irã para membros da SCO aumentaram 20%, totalizando US$ 5,5 bilhões (GRAJEWSKI, 2022). Além disso, o atual presidente iraniano, Ebrahim Raisi, garantiu que, como novo membro da organização, o Irã busca se beneficiar da infraestrutura existente na Ásia e nos países vizinhos para fortalecer sua economia, desenvolver seus corredores comerciais e garantir o transporte seguro e rápido de bens e serviços (ZAFAR, 2022).

Ainda em termos de infraestrutura regional, o Irã ainda pode cumprir sua meta de longo prazo de se tornar um país central no Corredor Internacional de Trânsito Norte-Sul (INSTC). Teerã garantiu aos Estados membros da SCO o fornecimento de rotas seguras, confiáveis ​​e estáveis ​​neste Corredor, além de prover a infraestrutura para o porto de Chabahar, no sul de seu território. Enquanto o INSTC conecta pelo menos quatro grandes regiões (Ásia Central, Sul da Ásia, Ásia Ocidental e Cáucaso), o Porto de Chabahar une a Índia com a região da Ásia Central e a Europa. O desenvolvimento e a utilização da capacidade e infraestrutura deste porto podem impulsionar o comércio na região, especialmente por meio do INSTC (TISHEHYAR, 2022). O país também deseja desenvolver o corredor Irã-Afeganistão-Uzbequistão, conectando cidades como Mazar-i-Sharif e Herat diretamente à Chabahar (MEHR NEWS, 2020).

Já no que concerne às questões de segurança, a posição geográfica do Irã é crucial para a SCO, uma vez que o país está na principal encruzilhada que conecta os membros e Estados parceiros de diálogo da organização. Esta localização privilegiada é fundamental para o foco da SCO na cooperação securitária e no combate ao terrorismo, estipulados no Artigo 1° da Carta da organização, que prevê: “combater conjuntamente os três males da região, terrorismo, separatismo e extremismo” (SCO, 2002). Por meio da Estrutura Antiterrorista Regional da SCO (SCO-RATS), o Irã pode participar dos exercícios militares conjuntos bianuais, coordenando esforços com os demais membros e compartilhando informações relacionadas ao tráfico de drogas²⁾O Afeganistão tornou-se a base operacional de várias redes terroristas, como o Estado Islâmico, a Al Qaeda e o Movimento Islâmico do Turquestão Oriental. Para o Irã, estabilizar o Afeganistão ou, pelo menos, minimizar os efeitos colaterais do terrorismo no país é uma das principais prioridades como membro efetivo da SCO. e a segurança das fronteiras (WEITZ, 2011). Vale ressaltar que a Ásia Central é uma região de trânsito importante para o crime organizado transnacional, proveniente do Afeganistão, o que também recai sobre o território iraniano enquanto rota para o tráfico de drogas. Aqui o aumento da cooperação entre o Irã e os países da SCO pode influenciar as dinâmicas do fluxo regional de entorpecentes e intervir indiretamente na segurança do Tadjiquistão.

A adesão vista pelos países da OCX/SCO e seus desafios

No quadro das potências regionais, a adesão plena de Teerã à SCO possui particularidades que se alteram a depender dos interesses políticos e ou econômicos em jogo. Um Irã politicamente fortalecido é visto como importante por Moscou, por exemplo, devido à sua capacidade de combater a OTAN e se envolver em disputas geopolíticas na região. Assim, a influência do Estado irianiano pode minar os interesses dos EUA na Ásia Ocidental e promover os objetivos da Rússia. Além disso, as sanções econômicas contínuas e a preocupação com o bloco árabe-israelense do Golfo, apoiado pelos norte-americanos, levaram o Irã a buscar laços estratégicos mais estreitos com Moscou, tendo este, inclusive, fornecido drones para o conflito russo-ucraniano (SALEH & YAZDANSHENAS, 2022). A Rússia ainda pode usar sua posição na União Econômica da Eurásia (EAEU) para viabilizar os interesses iranianos na região centro-asiática (REUTERS, 2022).

Para a China a entrada do Irã na organização parece estar mais alinhada com a sua expansão econômica. Isso oferece novas oportunidades para os chineses aumentarem sua influência regional e promover a Iniciativa Belt and Road (BRI), uma vez que as relações entre Teerã e Pequim têm se desenvolvido nos últimos anos, evidenciadas pelo acordo de Parceria Estratégica Abrangente de 25 Anos, assinado em 2021 (GHISELLI, 2022). De maneira similar, para a Índia, a associação com os iranianos orbita os seus interesses comerciais na região, levando em consideração que esta realizou investimentos significativos no porto de Chabahar, visando aumentar sua influência na Eurásia e fornecer o impulso de infraestrutura necessário para a conectividade do INSTC e a livre circulação de commodities (KHAN, 2022).

No caso específico da região centro-asiática, a entrada na SCO posiciona o Irã como um ator importante, abrindo novas oportunidades diplomáticas e estratégicas para o país, bem como fortalecendo seus laços com as CARs. Entretanto, é importante observar que, além das preocupações ocidentais que enxergam o reforço da cooperação Teerã-Pequim-Moscou potencialmente ofensivo aos seus interesses na região, o ingresso do Irã à SCO pode gerar desafios intra-organização. Para as CARs, por exemplo, a entrada iraniana pode significar enfrentar desafios específicos, alguns deles, principalmente, no quadro da política comercial, com a competição econômica por mercados da região, e no quadro da política externa e dos alinhamentos geopolíticos, com entraves no desenvolvimento das agendas bilaterais desses Estados, sobretudo aquelas destinadas aos países e organizações ocidentais. 

Para o Cazaquistão, o ingresso iraniano à SCO, se mal gerenciado, pode fomentar a competição econômica, especialmente no setor de energia. O aumento da produção do insumo no Irã, nesse sentido, pode afetar os preços globais e a competitividade do Cazaquistão no mercado internacional. Já no caso do Uzbequistão, a adesão de Teerã à SCO não somente pode gerar uma disputa pela prospecção de investimentos e pela exploração das possibilidades do mercado regional, como também pode comprometer os laços estáveis que o país possui com parceiros ocidentais, como os EUA e a UE. Assim, soma-se ao cenário de incertezas os obstáculos que as sanções econômicas impostas ao Irã (e as eventuais retaliações norte-americanas) podem criar para o comércio bilateral.

Quanto aos demais Estados centro-asiáticos, pode-se dizer que, embora compartilhem os mesmos desafios, se tratando de economias pequenas, o Quirguistão e o Tadjiquistão buscam atrair investimentos e adquirir espaço para oportunidades comerciais que deem fim às assimetrias de proporção com os vizinhos. No caso quirguiz pode haver competição com setores específicos da economia nacional, como a agricultura e a manufatura. Já no caso tadjique, o quadro da vulnerabilidade econômica se une ao da vulnerabilidade externa e aos desafios concernentes à segurança regional. O Tadjiquistão enfrenta dificuldades relacionadas ao terrorismo e, nesse setido, a conexão de Teerã com dinâmicas complexas envolvendo grupos militantes na região podem ter implicações na segurança de Dushanbe, deixando-o mais exposto à influências externas, e exigindo uma resposta coordenada entre os membros da SCO³⁾Há relatos de que o Tadjiquistão tinha apreensões em relação à adesão do Irã na SCO devido ao apoio de Teerã ao Movimento Islâmico do Tadjiquistão (MOTAMEDI, 2021)..

Com a entrada iraniana na organização, os Estados centro-asiáticos podem ficar mais vulneráveis, tanto no campo econômico quanto no campo político, sendo necessário contornar as preocupações específicas em relação ao Irã por meio de uma abordagem diplomática equilibrada que mantenha relações estáveis com diferentes atores internacionais e fortaleça sua agenda multivetorial de inserção global. Além disso, esses países possuem suas próprias prioridades e interesses, muitas vezes, divergentes para a própria Ásia Central, podendo haver uma maior diversidade de perspectivas entre os membros da organização, seus interesses regionais e prioridades dos demais participantes, incluindo o Irã. Nesse sentido, os Estados parte da SCO precisarão adotar uma abordagem cuidadosa e estratégica para lidar com os desafios potenciais e garantir que sua participação na organização continue rendendo-lhes benefícios.

O ingresso do Irã ainda pode apresentar desvantagens específicas para a Pequim, considerando o contexto da guerra na Ucrânia e as sanções à Rússia. Além disso, tanto a Rússia quanto o Irã são importantes fornecedores de energia para os chineses, o que pode criar desafios no quadro da diversificação de suas fontes de energia e gerenciamento de sua dependência. As sanções internacionais e a volatilidade geopolítica também podem afetar a disponibilidade e a estabilidade do fornecimento de energia para a China, o que impactaria sua economia e  segurança energética. Paralelamente, para o Irã, manter laços estreitos com Moscou e Pequim pode não ser tão frutífero quanto Teerã antecipa. A SCO é uma organização dominada por Rússia e China, e o Irã precisará equilibrar seus interesses para maximizar as vantagens da adesão (EFTEKHARI, 2021).

Sobretudo, tanto os alcances como as limitações da atuação do Irã na organização, e as implicações potenciais dela decorrentes, se desenvolverão a partir do nível de integração pretendida pela SCO e por seus membros. Assim como outros processos de integração regional, a SCO é composta por países com diferentes interesses políticos, econômicos e de segurança. Um exemplo pode ser visualizado com as diferentes prioridades de segurança que Pequim e Moscou atribuem à SCO. De maneira semelhante, a adição da Índia e do Paquistão, com posições e percepções totalmente diferentes, bem como conflitos de interesses, implica para que a organização funcione atualmente mais como um fórum diplomático do que como um bloco de segurança unido e homogêneo.

Dessa forma, as divergências entre os Estados membros restringem a coordenação política do bloco, o que limita a extensão de uma cooperação substantiva em questões importantes. Segundo Daniel Brou et al (2011, p.1): 

A integração econômica, quando não acompanhada pela integração política, pode levar a menos inovação e a um crescimento mais lento, pois as empresas respondem ao aumento da concorrência no mercado econômico, concentrando-se mais na atividade rent-seeking. Quando a integração econômica é acompanhada pela integração política, a inovação e o crescimento serão mais fortes e o bem-estar maior.

Considerando as relações da China e da Rússia com os rivais regionais do Irã e a política iraniana “East Look”, a adesão à SCO pode ser uma espécie de relação ad hoc por razões econômicas. No entanto, a participação plena é percebida como um veículo para Teerã consolidar as relações regionais, que ganharam mais importância devido às medidas coercitivas ocidentais em relação ao país. Portanto, sua associação pode ser interpretada também como o início de um processo de regionalismo genuíno com recompensas econômicas de longo prazo e um ganho político e diplomático para o país, evitando a dependência, a marginalização e promovendo a integração econômica. 

Por fim, é necessário reforçar que essa aproximação não é, de forma alguma, uma indicação de aliança duradoura. Como mencionado anteriormente, os membros da SCO mantêm relações bilaterais com o Ocidente e são particularmente vulneráveis. Assim, eles continuam preocupados com as implicações que “tomar um partido” em quaisquer conflitos regionais pode ocasionar para o seu modelo de internacionalização. Como tal, dada a sensibilidade do Irã e alguma desconfiança histórica, apenas o tempo dirá quando os interesses se alinharão em prol de uma atuação conjunta do bloco, e quando estes se acomodarão em posições paralisantes, de acordo com seus respectivos objetivos políticos.

Referências bibliográficas

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