Efeitos da Política Migratória Europeia pós-2015 sobre a ascensão da extrema direita na Europa Centro-Oriental

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A história da Europa Centro-Oriental é marcada por uma série de ingerências russas e germânicas e pelo desenho artificial de fronteiras, com a criação de Estados tampões entre Moscou e Berlim para manter divididas e separadas as duas maiores potências do continente europeu. Além das invasões dos Impérios Russo e Alemão nos séculos XVIII e XIX, a região esteve no centro e na origem das duas Grandes Guerras Mundiais, alvo da expansão da Alemanha na busca por seu “espaço vital”, e passou à órbita soviética no pós-guerra, permanecendo por quatro décadas sob a repressão de regimes comunistas autoritários. Com o fim da Guerra Fria, a região passou por uma nova transformação social e, logo, a vizinha Europa Ocidental se tornou um modelo de desenvolvimento e a integração à Comunidade Europeia (CE), um ideal. Esse, porém, só seria alcançado no limiar do novo milênio, quando Chipre, Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, República Tcheca e Polônia aderiram à União Europeia (UE) em 2004, seguidos pela Bulgária e a Romênia, em 2007, e pela Croácia, em 2013.

No entanto, a alta instabilidade política, a perda ou restrição de soberania e o desaparecimento e criação arbitrária de Estados-nações engendraram na Europa Centro-Oriental um tipo excludente de nacionalismo, caracterizado por uma forte hostilidade a elementos internos e externos percebidos como ameaças às suas normas, culturas e frágeis identidades nacionais (KEN-DE; KREKÓ, 2020). Nos anos 1980 e 1990, isso já se refletia com proeminência no tratamento dado pelos governos locais aos ciganos, maior grupo étnico minoritário da região. Contudo, foi nos anos 2010 que o punitivismo em relação a minorias despontou de forma mais efusiva, com o aumento da popularidade e a obtenção de representação parlamentar de partidos populistas de extrema direita; bem como uma generalização do populismo iliberal, que passou a definir a agenda e dominar o debate público entre a esquerda e a direita políticas. Dentre os fatores conjunturais que contribuíram para ascensão do populismo e do extremismo de direita na região, como no resto da Europa, destacam-se as duas crises recentes sofridas pela UE: a crise da zona do euro, iniciada em 2010, e a crise migratória europeia, que atingiu seu pico em 2015.

A crise migratória europeia, em especial, está diretamente ligada ao discurso identitário e nacionalista adotado por populistas e extremistas centro-europeus e foi responsável pelo cisma criado entre o chamado Grupo de Visegrado – organização subregional formada pela Polônia, Hungria, República Tcheca e Eslováquia – e Bruxelas acerca da política migratória do bloco. A despeito de receberem um número relativamente baixo de imigrantes e refugiados muçulmanos, a pauta anti-imigração e anti-Islã converteu-se em um dos alicerces da retórica adotada por partidos da direita populista e radical nesses países, que, como se debaterá a seguir, rechaçaram conjuntamente a nova política de “portas abertas” da UE.

O racha entre o Grupo de Visegrado e a Comissão Europeia

Em 2015, mediante as revoltas da Primavera Árabe, no Oriente Médio e Norte da África, além de outros conflitos nos continentes africano e asiático, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) registrou o maior número de deslocamentos globais des-de a Segunda Guerra Mundial. Naquele ano, a Europa sofreu um aumento drástico no número de refugiados e imigrantes, a maioria oriunda da Síria, em guerra civil desde 2011, porém outros também provinham do Afeganistão e do Iraque, países devastados pelas intervenções militares encabeçadas pelos Estados Unidos em 2001 e 2003, respectivamente. A principal rota utilizada pelos refugiados e requerentes de asilo era a do Mediterrâneo Oriental, e logo a Grécia e a Itália se tornaram a principal “porta de entrada” para aqueles que buscavam segurança no continente europeu. A partir daí, cruzando a rota dos Bálcãs Ocidentais, muitos se dirigiram a outros países da Europa Ocidental e do Norte – sobretudo a Alemanha e a Suécia –, sendo a Hungria o Estado mais afetado pelo fluxo dessa rota secundáriai (ACNUR, 2016).

A primeira reação dos governos europeus foi fechar e endurecer o controle de suas fronteiras. A UE, porém, respondeu de forma diferente, defendendo a solidariedade aos países que recebiam os maiores contingentes de imigrantes e implementando uma nova política migratória. Até então, o bloco contava apenas com o Regulamento de Dublin, que estipulava que imigrantes deviam solicitar asilo no momento em que adentrassem um dos Estado-membros. A primeira e mais importante mudançaii foi a criação de um Sistema de Resposta de Emergência, proposto em maio de 2015 pela Comissão Europeia e aprovado em setembro do mesmo ano pelo Conselho Europeu. Tratava-se de um regime de redistribuição de refugiados, cujo objetivo era apoiar a “linha de frente” do Sul da Europa, em sérias dificuldades político-econômicas devido à chegada sem precedentes de imigrantes e refugiados, e reduzir o número de mortes no Mediterrâneo. O orçamento da UE forneceria 240 milhões adicionais para apoiar tal mecanismo, com os Estados-membros recebendo um montante fixo de 6 mil do recém-criado Fundo de Asilo, Migração e Integração (Asylum, Migration and Integration Fund, AMIF) para cada pessoa realocada em seu território (COMISSÃO EUROPEIA, 2015 a; UNIÃO EUROPEIA, 2015).

Inicialmente, o regime previa a realocação de 40.000 pessoas chegadas à Itália e à Grécia após 15 de abril de 2015 – 24.000 da primeira e 16.000 da última – para outros membros da UE durante um período de 24 meses, segundo quatro critérios: tamanho da população; PIB nacional; número médio de pedidos de asilo espontâneos e número de refugiados já reassentados; e nível de desemprego (COMISSÃO EUROPEIA, 2015 a; UNIÃO EUROPEIA, 2015). Além disso, o Parlamento Europeu propôs que os requerentes de asilo tivessem a possibilidade de eleger uma ordem de preferência de destino, de acordo com laços familiares, sociais e culturais, como habilidades linguísticas, estadias anteriores, estudos e experiência de trabalho (PARLAMENTO EUROPEU, 2015 a). Todavia, apenas três semanas depois, com a intensificação da chegada de imigrantes pelo Mediterrâneo Central e Oriental no verão de 2015, um segundo mecanismo de realocação de mais 120.000 pessoas foi proposto pela Comissão Europeia e aprovado pelo Parlamento Europeu; e, além da Itália e da Grécia, a Hungria também foi incluída na proposta (COMISSÃO EUROPEIA, 2015 b; PARLAMENTO EUROPEU, 2015 b). A última abdicou da inclusão como beneficiária, rejeitando por completo o mecanismo.

A Hungria, a República Tcheca e a Eslováquia votaram contra a adoção desse segundo mecanismo de realocação no Conselho Europeu, tendo a Polônia sido o único membro do Grupo de Visegrado a inicialmente aceitar os critérios do plano de realocação da UEiii (DUDZIŃSKA; KOTNAROWSKI, 2019). Em dezembro de 2015, Budapeste e Bratislava recorreram à Corte de Justiça da União Europeia (Court of Justice of the European Union, CVRIA) para anular a decisão, mas, em setembro de 2017, ambos os recursos foram negados e a Corte defendeu o direito de Bruxelas de ordenar que governos nacionais aceitem sua parcela definida de requerentes de asilo (CVRIA, 2017). Embora o regime de dois anos tenha oficialmente terminado em 26 de setembro de 2017, a decisão do tribunal prevê que os países que não atingiram sua cota sejam obrigados a instalar imigrantes chegados à Grécia e à Itália até tal data, mesmo após o fim do esquema. Todos os quatro Estados rejeitaram as cotas fixas de redistribuição, mas somente a Polônia e a Hungria não realocaram nenhum imigrante; tendo a República Tcheca e a Eslováquia recebido montantes muito inferiores aos que lhes cabiam (MARTIN, 2017).

Em dezembro de 2017, a Comissão Europeia, que já havia iniciado procedimentos legais contra a Polônia, a Hungria e a República Tcheca por descumprimento das obrigações da acquis communautaireiv, decidiu envolver a Corte de Justiça europeia no caso novamente (COMISSÃO EUROPEIA, 2017). A Eslováquia, por outro lado, respondeu positivamente às advertências do bloco e concordou em receber um contingente maior de refugiados, evitando o processo judicial. A decisão da Corte só deve sair este ano, mas, em parecer que aconselha o tribunal divulgado em outubro de 2019, a advogada-geral Eleanor Sharpston afirmou que os três membros de Visegrado não possuem motivos de segurança legítimos para rejeitar o esquema provisório de cotas de redistribuição de refugiados e, portanto, violaram as regras da UE (CVRIA, 2019). Apesar de não ser vinculante, a opinião da advogada-geral costuma ser seguida pela Corte de Justiça, que possui a prerrogativa de multar membros infratores (EKBLOM, 2019).

A islamofobia “platônica” e a radicalização da direita centro-europeia

Na Europa Centro-Oriental, tradicionalmente, a mobilização contra minorias históricas – como judeus, ciganos e outras minorias nacionais – era uma estratégia dominante dos partidos de direita radicais. Além das questões envolvendo a soberania nacional desses territórios, tal conduta decorria de reminiscências das interações históricas com o Oriente, incluindo uma série de conflitos liderados pelo Império Habsburgo contra o Império Otomano, no século XIX, o antissemitismo proliferado durante o período de ocupação nazista, e o antissionismo e apoio a regimes árabes legado pela era comunista. Mais recentemente, o apoio à doutrina estadunidense da Guerra ao Terror e o envolvimento militar do Grupo de Visegrado no Iraque e no Afeganistãov também influenciaram a percepção pública do mundo árabe-muçulmano (MAREŠ, 2014). A partir de 2015, os partidos populistas e de extrema direita passaram a tirar proveito do grande afluxo de refugiados provenientes do Oriente Médio para a Europa para capitalizar os preconceitos existentes nesses países. Explorando politicamente a imagem dos imigrantes muçulmanos como uma ameaça nacional, esses obtiveram sucessos eleitorais significativos, além de terem aberto espaço para a ascensão e normalização de outros atores anti-imigração e anti-Islã.

Desde então, os membros do Grupo de Visegrado, particularmente a Polônia e a Hungria, têm criado restrições e formas de controle crescentes contra imigrantes muçulmanos, ainda que o fluxo de refugiados e o número de estrangeiros vivendo nesses países sejam comparativamente baixos, e, diferentemente da Europa Ocidental, não tenham sofrido ataques terroristas nos últimos anos que justifiquem a securitização em curso na região. A hostilidade em relação aos imigrantes muçulmanos nesses países decorre do que vem sendo denominada islamofobia “platônica”; isto é, o preconceito conta imigrantes muçulmanos sem a presença efetiva desses (KREKÓ; JUHÁSZ, 2015). A mesma resulta, sobretudo, da manipulação psicológica empreendida pela mídia e por partidos de extrema direita com base no medo historicamente fundado de ameaça à soberania e desaparecimento do Estado-nação, experiências genuínas na Europa Centro-Oriental e que mobilizam a população com muito mais eficácia do que ameaças de ordem econômica (KENDE; KREKÓ, 2020). Por outro lado, a islamofobia “platônica” ou “fantasma” também representa uma nova manifestação do racismo e da xenofobia característicos dessas sociedades, altamente homogêneas étnica, religiosa e culturalmente (WŁOCH, 2009).

De fato, a Hungria, a República Tcheca e a Eslováquia possuem comunidades islâmicas relativamente pequenas e recentes, formadas nos anos 1970 e 1980 por estudantes e trabalhadores, quando os regimes comunistas mantinham boas relações com os países árabes do Oriente Médio. A Polônia constitui a única exceção, uma vez que detém uma população minoritária de tártarosvi mulçumanos há mais de seis séculos. Essa, todavia, foi assimilada culturalmente e hoje possui poucos traços em comum com as comunidades islâmicas mais recentes no país; além de muitos assentamentos tártaros terem ficado fora do território polonês após o redesenho das fronteiras ao fim da Segunda Guerra Mundial. No pós Guerra Fria, todos os quatro Estados receberam imigrantes muçulmanos, do Oriente Médio e, principalmente, dos Bálcãs e do antigo espaço de influência soviética na Ásia Central e no Cáucaso do Sul; com destaque para a Chechênia, em razão dos dois conflitos ocorrido no país na década de 1990. Há, ainda, um pequeno percentual de muçulmanos convertidos nesses países (WŁOCH, 2009; MAREŠ, 2014).

O paradoxo reside no fato de que, apesar de experimentarem baixos níveis de imigração, funcionando como corredores de viagem aos imigrantes que tem como destino final outros países mais ricos, os membros de Visegrado exibem sentimentos anti-imigração muito mais fortes do que os Estados da Europa Ocidental que abrigam uma quantidade consideravelmente maior de imigrantes e refugiados (KREKÓ; JUHÁSZ, 2015). Como a maior parte do continente, os países da Europa Centro-Oriental sofrem com baixas taxas de fertilidade e um rápido envelhecimento da população, que, associados a movimentos de diáspora e à emigração econômica ocorrida nos mesmos após a adesão à UE, contribuem para uma tendência de crise demográfica e despovoamento (KREKÓ; JUHÁSZ, 2015; KREKÓ; HUNYADI; SZICHERLE, 2019; DUDZIŃSKA; KOTNAROWSKI, 2019). Nesse sentido, a adoção de um posicionamento contrário à imigração, em geral, e à imigração muçulmana, em particular, contradiz as necessidades demográficas e econômicas polonesa, húngara, tcheca e eslovaca.

Assim, nos membros de Visegrado, apesar de a maior parte da população não ter contato com muçulmanos, a xenofobia e o racismo, combinados com valores conservadores cristãos, impulsionaram a popularidade e o sucesso eleitoral de forças políticas extremistas. Instrumentalizada por partidos populistas de direita e de extrema direita, a pauta anti-imigração e anti-Islã ganhou espaço até mesmo entre os partidos tradicionais, levando a uma radicalização generalizada do espectro político e do discurso público. A ilusão de democracia e participação popular foi preservada, mas as instituições foram rapidamente corrompidas. Contudo, se esse fenômeno teve início com uma reação ultranacionalista contra imigrantes e refugiados muçulmanos, em pouco tempo os direitos de outras minorias – como mulheres, membros da comunidade LBTQIA+, judeus, ciganos e pessoas em situação de rua – também passaram a ser violados, sobretudo na Polônia e na Hungria (DUDZIŃSKA; KOTNAROWSKI, 2019; KREKÓ; HUNYADI; SZICHERLE, 2019). O “outro”, interno e externo, tem servido de “bode expiatório” para manter a unidade nacional em uma região historicamente instável.

O aumento da polarização e o deslocamento do centro paulatinamente para a direita criaram um “novo normal” na Europa Centro-Oriental. O resultado final tem sido a erosão das liberdades civis e do estado democrático de direito, com a normalização do discurso de ódio contra minorias, a perseguição de opositores políticos e o aumento da vigilância e da violência policiais. No plano regional, ao securitizar os temas da imigração, do refúgio e do asilo, o Grupo de Visegrado se colocou como o maior contestador da política migratória europeia, convertida em elemento de discórdia e fragmentação dentro da UE. Somado a outros pontos de tensão com Bruxelas, como as políticas energética e de defesa do bloco, o desafio criado por Polônia, Hungria, República Tcheca e Eslováquia às regras e instituições regionais contribui para o crescimento do euroceticismo e dos questionamentos acerca do futuro da integração europeia.

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Notas

i A Hungria não recebia um contingente de refugiados tão grande desde as Guerras Iugoslavas, nos anos 1990. No entanto, enquanto naquela época a maioria dos refugiados ansiava permanecer no país, em 2015 a maioria dos imigrantes desejava apenas transitar pelo país, tendo outros países como destino final almejado. Como a proporção de imigrantes que queriam se estabelecer na Hungria era marginal, o problema que Budapeste enfrentava não era uma crise migratória no sentido clássico, ainda que tenha sido veiculada pela mídia e pelos partidos populistas e de extrema direita dessa forma (KREKÓ; JUHÁSZ, 2015).

ii Outras duas medidas importantes estabelecidas pela nova política migratória da UE foram: i) a assinatura, em março de 2016, de um acordo de readmissão de requerentes irregulares de asilo com a Turquia, o país que, desde 2013, mais recebeu refugiados – a maioria sírios – no mundo todo, visando aliviar a entrada maciça de imigrantes ilegais na Europa através do território turco (CONSELHO EUROPEU, 2016); e ii) o lançamento, em outubro do mesmo ano, de uma nova Agência Europeia de Guarda de Fronteiras e Costeira, por meio da extensão do mandato da antiga agência fronteiriça da UE, a Frontex, sediada em Varsóvia desde 2004, com o objetivo de fortalecer a proteção das fronteiras externas comuns do bloco (COMISSÃO EUROPEIA, 2016).

iii Isso mudaria após as eleições parlamentares polonesas de outubro de 2015, e Varsóvia sairia em favor dos vizinhos; mas não sem antes criar um mal-estar dentro do Grupo, com os líderes húngaro, tcheco e eslovaco criticando abertamente o governo polonês (DUDZIŃSKA; KOTNAROWSKI, 2019).

iv A acquis communautaire é toda a legislação, atos jurídicos e decisões judiciais que constituem o corpo do direito da União Europeia. Durante o processo de alargamento do bloco, esse acervo foi dividido em capítulos para efeitos de negociação do calendário e condições de implementação das normas com os Estados candidatos à adesão plena. Atualmente, a acquis europeia é formada por 35 capítulos, sendo cada um referente a um tema específico, desde livre movimentação de pessoas, bens e capitais, a segurança e defesa, energia, transportes, meio ambiente, educação, cultura, direitos humanos, políticas sociais e de emprego e leis de propriedade intelectual, entre outros.

v Enquanto todos os quatro participaram da Operação Enduring Freedom, coalização de forças liderada pelos Es-tados Unidos no Afeganistão, somente a Polônia participou da invasão ao Iraque; embora Hungria e República Tcheca também tenham verbalizado apoio à invasão. A Eslováquia foi o único membro a condenar a ação.

vi Grupo étnico de origem turcomena. Atualmente, a maioria dos tártaros reside em países pós-soviéticos, principalmente na Rússia, na Ucrânia e no Uzbequistão.

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