Atores subnacionais e blocos intergovernamentais: uma conta que não fecha?

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Imagem- Fonte: Unasul –

Quando discorremos sobre Relações Internacionais, logo nos remetemos à caracterização e relação entre distintos atores internacionais. Eles são unidades capazes de mobilizar recursos, exercer influência sobre outras partes, gozar de autonomia e manter continuidade em funções desenvolvidas. Um ator é uma autoridade, grupo ou indivíduo que desempenha um determinado papel internacional, nas palavras de Roberto Russell (2010).

Muito se fala nos Estados, nas organizações não governamentais e nas grandes empresas como exemplos de atores. Mas existem outros também. Dentre eles temos os blocos regionais frutos dos processos de integração e os chamados atores subnacionais, os quais compreendem cidades, estados federados, províncias, regiões, departamentos, distritos, condados, prefeituras e assim por diante. De uma maneira geral, nos dizeres de Ironildes Bueno (2010), um ator subnacional é parte constituinte dos Estados atuando na esfera internacional ou interagindo com temas de dimensão internacional. Isso tornou-se um fenômeno recente muito visível nas relações internacionais que recebeu o nome inicial de paradiplomacia, representando a abreviação de “diplomacia paralela” pelo professor Panayotis Soldatos (1990).

Conforme mencionado, é um fenômeno incipiente em termos qualitativos e quantitativos, pois os atores subnacionais aumentaram tanto a performance quanto o número de ações internacionais empreendidas nos últimos anos. De maneira formal ou informal, tais atores elencaram iniciativas de captação de recursos, cooperação descentralizada e irmanamentos, por exemplo. Ademais, acompanharam também o processo de fomento e criação de blocos regionais no final do século XX. Com o desenvolvimento da União Europeia (UE), nos estudos de Selcen Öner (2004), a integração foi capaz de gerar uma ótica participativa que colocou os atores subnacionais como relevantes para o desenvolvimento da União, propriamente dita. O Tratado de Maastricht de 1992 foi um “divisor de águas” nesse sentido, porque estabeleceu parâmetros para a geração de política externa e segurança comuns, o estabelecimento do euro e de uma política mais comunitária na Europa. Dentre os destaques enfatiza-se a criação do Comitê das Regiões (CoR) no artigo 198, tornando-o a instituição oficial e legal de representação dos atores subnacionais (regionais e locais) no seio da integração. Ele é composto por 350 membros dos 28 Estados da UE e, teoricamente, cabe à Comissão, ao Conselho e ao Parlamento Europeu consultarem o CoR em matérias de sua competência. Dizemos teoricamente, porque na prática isso nem sempre funciona. Entretanto, como o bloco representa um nível de integração mais avançado e com nuances supranacionais, o Comitê consegue ter uma participação bem efetiva no âmbito regional.

A importância dada à criação do CoR na UE foi grande ao ponto de servir como inspiração para outros blocos regionais, e é nesse aspecto que se inclui o Mercado Comum do Sul (Mercosul). Mesmo assim, ressalta-se como maior influência o papel exercido pelas Mercocidades, a Rede de Cidades do Mercosul, criada em 1995 com o objetivo de aglutinar interesses de grandes cidades consideradas mais progressistas e gerar uma ótica de maior participação cidadã tendo como interface o processo regional. A grande questão é que as Mercocidades não se incluem no aparato institucional do Mercosul e, para tanto, em 2004 fora lançada oficialmente a criação do Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), essa sim uma instituição presente no organograma e que, nos dizeres de Marcelo Medeiros (2008), propiciou o lançamento de uma plataforma subnacional no bloco.

No último dia 18 de janeiro de 2017, o FCCR completou dez anos de sua instalação então realizada em reunião no Rio de Janeiro. Em seus anos iniciais, mostrou-se muito ativo no trato de temáticas como integração produtiva, integração fronteiriça e cooperação descentralizada. Os governos nacionais dos países membros souberam mobilizar os atores subnacionais, mas isso foi se perdendo durante o tempo. Claramente por diversas razões e variáveis: crises econômicas, trocas políticas nas esferas públicas locais, dificuldade de lidar com atores subnacionais de proporções distintas e pesos políticos desiguais, diferença entre sistemas políticos nacionais – ora unitários, ora federais –, e assim por diante. No nível macro, uma característica parece frear por vezes o avanço subnacional no bloco: o intergovernamentalismo mercosulino. Isso significa que as decisões regionais são tomadas por instâncias chefiadas somente e diretamente pelos governos nacionais, sem interferência de outras esferas, incluindo as subnacionais. No Mercosul isso ocorre de tal maneira que Andrés Malamud (2003) denomina de “interpresidencialismo” ao grande papel dado aos poderes executivos, especialmente dos presidentes, nas consecuções políticas regionais.

Longe de colocar os problemas somente no bloco ou nos Estados, é importante mencionar que o FCCR encontra dificuldades de operação também em virtude dos seus próprios membros, os quais, em parte, não souberam identificar seus interesses e trabalhar no desenvolvimento de uma instância subnacional para a integração regional. O resultado desse processo é visível desde o ano passado, em 2016: o Foro está engessado e, por ora, sem perspectivas de avanços futuros. Todavia, isso se dá também pelas incertezas presentes no Mercosul. Mudanças bruscas de governo e instabilidades internas nos países membros geram uma soma de incertezas regionais, até porque os processos se relacionam.

Nesse ínterim aparece como novidade a proposta de criação de outra instituição subnacional, mas desta vez na União das Nações Sul-Americanas (UNASUL). Uma proposta oficial ocorreu em outubro de 2016 durante a Terceira Conferência das Nações Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habitat III) em Quito, no Equador, ocasião em que sucedeu o Primeiro Encontro de Associações de Governos Intermediários dos Países Sul-Americanos. De acordo com o Congresso de Intendentes do Uruguai (2016), organismo público de representação dos 19 departamentos e 112 municípios do país, espera-se que em 2017 seja criado um espaço de coordenação política subnacional na União.

Em definitivo, essa é uma iniciativa louvável, pois representa outra tentativa de promoção dos interesses subnacionais no spaghetti bowl da integração sul-americana. Contudo, o que devemos pensar, considerando o caso do Mercosul, é até que ponto uma nova instituição subnacional será operativa em meio a outro bloco regional também representante das configurações intergovernamentais. Parece uma conta que não fecha. A UNASUL representará os anseios subnacionais? De ponto positivo, é um bloco mais amplo que adensará mais regiões e localidades. De ponto negativo, mantendo-se as centralizações de poder em vários países da região, quase nada sairá do papel. Nos dizeres de Daniel Rosano (2017), não podemos imaginar cidades e regiões sem integração, nem integração sem cidades e regiões. E alguns atores, nos mais variados níveis, ainda não entenderam esses novos rumos.

PARA MAIS INFORMAÇÕES (REFERÊNCIAS)

BUENO, Ironildes. Paradiplomacia contemporânea: trajetórias e tendências da atuação internacional dos governos estaduais do Brasil e EUA. 2010. Tese Doutorado em Relações Internacionais, Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2010.

COMITÊ DAS REGIÕES (CR). Declaração de Missão, 2009. 

CONGRESO DE INTENDENTES. Carta del Congreso. Ano 6, Boletim n. 67, Montevidéu, Uruguai,  2016.

MALAMUD, Andrés. Presidentialism and Mercosur: a Hidden Cause for a Successful Experience. In: LAURSEN, Finn. Comparative Regional Integration: Theoretical Perspectives. Aldershot, 2003, pp. 53-73.

MEDEIROS, Marcelo de Almeida. Legitimidade, Democracia e Accountability no Mercosul. RBCS, v. 23, n. 67, junho 2008, pp. 51-69.

MERCOCIDADES. Estatuto: Red de Mercociudades (1995). 

ÖNER, Selcen. The EU and sub-regions. Relations between the EU and sub-regions and their impact on the European nation-state. Hungria: DRC Summer School, 2004.

ROSANO, Daniel. El Foro Consultivo de Ciudades y Regiones (FCCR) siempre estuvo en el MERCOSUR. (Repetición…porque persiste…), 18 jan. 2017. 

RUSSELL, Roberto. El Estado Nación y los actores gubernamentales no centrales: una relación complementaria. In: MAIRA, Luiz (Ed.) La política internacional subnacional en América Latina. 1ª Ed, Buenos Aires: Libros Del Zorzal, 2010) pp. 83-106.

SOLDATOS, Panayotis. An explanatory framework for the study of federated states as foreign-policy actors. In: MICHELMANN, Hans; SOLDATOS, Panayotis. Federalism and international relations. The role of subnational units. United Kingdom: Oxford University Press, 1990.

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