Nesta semana, inauguramos uma nova seção em nossas publicações. Com o nome de “ODR convida”, buscamos nesse espaço diversificar e ampliar o escopo de nossas observações, a partir da colaboração de pesquisadores convidados. Para a inauguração, trazemos o texto dos pesquisadores Matheus Felipe Silva e Antonio Ramon, do Grupo de Estudos Interdisciplinares sobre Cultura e Desenvolvimento (GEICD), acerca do Parlamento Andino.
Os processos de integração regional empreendidos por governos nacionais nem sempre estão acompanhados de mecanismos de accountability e de participação popular satisfatórios para que haja um nível de democratização da formação de blocos regionais. Dessa forma, o déficit democrático dos processos de integração é um tema debatido tanto no meio acadêmico quanto fora dele, tendo em vista que lida diretamente com a participação popular direta ou de organizações surgidas no interior das sociedades nacionais ou mesmo englobando diferentes grupos na região.
O advento de parlamentos regionais é uma resposta a este déficit democrático, tendo em vista que objetiva a conformação de uma instituição composta por representantes dos povos da região e escolhidos por estes, o que está ligado à organização de eleições diretas e sufrágio universal. Uma vez que os parlamentares regionais são eleitos diretamente, há de se esperar que as populações tenham voz e participação nos rumos da integração.
No entanto, não apenas a conformação de parlamentos regionais sinaliza aumento de participação, mas também é necessário verificar as possibilidades desses parlamentos dentro da estrutura de integração organizada, conformado os mecanismos de atuação dessa instância dentro do processo. É nesse sentido que tecemos aqui uma breve reflexão sobre o Parlamento Andino (Parlandino) na integração da Comunidade Andina (CAN), bem como um possível desdobramento que tem a ver com uma revisão do Parlandino e uma resposta conjuntural à integração na América do Sul.
Com caráter supranacional e designado enquanto órgão de representação dos povos da Comunidade Andina (MALAMUD, DE SOUSA, 2011), o Parlandino, sediado em Bogotá, é o órgão deliberativo do Sistema Andino de Integração e é composto por representantes eleitos por sufrágio universal e direto. Tem como finalidade a promoção e orientação do processo de integração, a promoção da harmonização das legislações dos países-membros e a cooperação com os parlamentos dos países-membros e terceiros.
Conta com a Plenária, a Mesa Diretora (com um Presidente, quatro Vice-Presidentes e um Secretário-Geral) e cinco Comissões Permanentes.
Atualmente, fazem parte parlamentares da Bolívia, do Equador, do Peru, da Colômbia e do Chile. Apenas os três primeiros têm representantes eleitos diretamente. A Colômbia anulou a última eleição direta ao Parlandino em 2014 porque os votos brancos e nulos, somados, eram maioria, o que levou à indicação de representantes via Congresso Nacional, forma esta que era adotada antes da obrigatoriedade das eleições diretas e ainda utilizada pelo Chile, que em 2015 passou a ser observador do organismo e a ter faculdades plenas no mesmo (LA REPUBLICA, 2015). Dessa forma, foram cinco eleições no Equador (2002, 2006, 2009, 2013 e 2017), três no Peru (2006, 2011 e 2016), duas na Colômbia (2010 e 2014) e uma na Bolívia (2014) (BRESSAN, MARIANO, LUCIANO, 2015, p. 7). A Venezuela realizou três eleições (1998, 2000 e 2005) antes de iniciar, em 2006, seu processo de desligamento da CAN, completado em 2011 (BARRETO, 2006).
Em 1969 foi assinado o Tratado de Cartagena entre Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru, estabelecendo o Pacto Andino. Em 1976, Augusto Pinochet retirou o Chile do organismo alegando incompatibilidades econômicas. Posteriormente, em 1973, a Venezuela aderiu ao Acordo, participação que durou até seu pedido de desligamento em 2006, pedido este motivado por insatisfação com os tratados de livre comércio firmados por Colômbia e Peru com os Estados Unidos (DRI, 2009). Não havia, no Tratado de Cartagena, indicações da formação de um parlamento.
A Declaração de Caracas de 1979 é o acordo marco da criação do Parlandino, seguida do Tratado Constitutivo do mesmo, que o institucionalizou na integração andina, dotando-lhe de maior clareza em suas competências e atribuições. Apesar de já haverem as indicações para eleições diretas de seus membros, ainda não haviam definições ou obrigações claras para seu cumprimento. Apenas em 1984, o Protocolo Constitutivo entrou em vigor, visto que foi o ano em que todos os países ratificaram o Protocolo Constitutivo do Parlandino (MEJÍA, 1997).
Este Protocolo deu ao Parlandino uma capacidade propositiva, mas sem qualquer tipo de vinculação entre suas proposições e o cumprimento destas pelos demais órgãos do bloco ou pelos países-membros (CERA, 2009).
Em 1996, com o Protocolo de Trujillo, foi realizado o relançamento do bloco sob a denominação de Comunidade Andina (CAN) após toda uma reengenharia institucional dentro do Sistema Andino de Integração (SAI). Para readequar o Parlandino, foram assinados, em 1997, o Novo Tratado Constitutivo e o Protocolo Adicional. Ficou definido que o Parlandino “tem natureza comunitária e representa os povos dos Estados-membros. Os parlamentares, portanto, votam pessoal e individualmente, devendo atuar em função dos objetivos da Comunidade e dos interesses do conjunto de seus povos, não em benefício de algum Estado-membro” (DRI, 2009, p. 177).
A partir daqui, ficaram definidas as condições a serem respeitadas pelos parlamentares andinos desde o momento de suas candidaturas em eleições diretas dentro de seus países de origem. Também foi fixado o número de cinco representantes por país, junto a outros dois suplentes dez suplentes. Outro aspecto importante foi a definição da transição entre a indicação indireta pelos Congressos Nacionais de parlamentares com mandato duplo até a realização das eleições diretas para o Parlandino em prazo máximo de cinco anos.
Como não se cumpriu o prazo estipulado no Protocolo Adicional, em 2004, a Ata de São Francisco estipulou que todos os parlamentares deveriam ser eleitos diretamente nas próximas eleições gerais de cada país-membro.
Bustamante (2004) analisa que o relançamento do bloco, em 1996, seguiu o ideário neoliberal da integração em toda a região, pautando-se na reestruturação em prol do livre comércio. Eliminando ou enfraquecendo estruturas que desviassem a integração deste foco. A lógica intergovernamental foi reforçada e estruturas supranacionais eram preteridas (BUSTAMANTE, 2004). Além da Junta, que foi substituída pela Secretaria-Geral, o Parlandino teve suas funções ainda menos prestigiadas e diminuíram suas possibilidades de assumir funções próximas às Legislativas propriamente ditas dentro do bloco.
Num breve balanço geral, o Parlandino tem duas funções básicas, a representativa e a deliberativa. Isso significa que não ocupa as funções Legislativas clássicas quando se leva em conta um Parlamento, uma vez que não legisla e não exerce controles políticos em relação às demais esferas do bloco. Suas recomendações e decisões não têm força vinculativa, nem mesmo há obrigatoriedade de respostas às suas consultas ou mesmo de consultá-lo previamente antes que as instâncias decisórias legislem pela CAN. Ao que parece, “o Parlamento Andino foi concebido como órgão restrito ao desenvolvimento de atividades de orientação e cooperação políticas para auxiliar no processo de integração andina” (NUNES JÚNIOR, 2010 apud MARTINS, 2016).
Fica claro que o Parlandino não é uma prioridade da CAN, ainda mais considerando que suas funções ficaram cada vez mais afastadas das esferas decisórias, que crescentemente recaíram nas mãos dos Executivos nacionais. Além disso, houve um esvaziamento interno com a saída da Venezuela, que foi justamente o primeiro país com parlamentares eleitos diretamente, e o caso da Colômbia em 2014, quando voltou a selecionar representantes regionais por eleição indireta no Congresso Nacional. Soma-se o fato de a Bolívia estar em processo de adesão no Mercosul, o que gera dúvidas de sua permanência na CAN e no Parlandino, tendo em vista que não seria possível a participação simultânea em dois blocos regionais distintos.
No entanto, é importante salientar que o Parlandino tem, desde a sua fundação, atribuições de articulação e cooperação com outros arranjos internacionais, como outras instâncias parlamentares. Nesse sentido, a situação da Bolívia já foi anunciada como uma possibilidade de articulação entre blocos e entre o Parlandino e o Parlamento do Mercosul (Parlasul), o que faz sentido seguindo essa lógica. Faltariam flexibilizações de acordos e tratados para que a Bolívia seja um membro dos dois arranjos.
Por outro lado, há a situação da conformação de um Parlamento Sul-americano dentro da União de Nações Sul-americanas (UNASUL). Em 2013, a pedido da CAN, CEPAL e FGV fizeram um estudo no qual recomendavam reforço e redirecionamento das atividades do Parlandino, mas os chanceleres dos países-membros, meios de comunicação e outras vozes nacionais sugeriam a incorporação do Parlandino no vindouro Parlamento Sul-americano. O Congresso Nacional colombiano chegou a receber propostas pela dissolução do Parlandino, que se manteve e apoiou a proposta da CEPAL e da FGV (BRESSAN, MARIANO, LUCIANO, 2015).
No final de 2013, o parlamentar Alberto Adrianzén afirmou, em entrevista, que o Parlandino não deixaria de existir, mas que passaria por adequações para ser incorporado pelo futuro Parlamento Sul-americano (AMERICATV, 2013). No ano seguinte, Crispín Quispe, Vice-Presidente do Parlandino, disse que o órgão analizaria a estrutura da UNASUL (NODAL, 2014).
Com todo este panorama, o Parlamento Andino está entre uma existência débil ainda dentro da CAN, restando duas possibilidades: a primeira que suas competências de debate da integração andina e de cooperação externa, possam ser renovadas e aproveitadas no aperfeiçoamento do bloco; a segunda, que seja parte da fundação de uma nova instância da diplomacia parlamentar na região da América do Sul e que consiga fazer convergir para o então Parlamento Sul-americano, as múltiplas representações nacionais e diversos acordos ainda em desacordo na região.
Referências:
AMÉRICA NOTICIAS. El Parlamento Andino formará parte de la Unasur. AMERICATV, Lima, 27 outubro 2013, Actualidad. Disponível em: <www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/el-parlamento-andino-formara-parte-de-la-unasur-n120676>. Acesso em 14 junho 2017.
BARRETO, E. Elecciones al Parlamento Andino: legislación y experiencias comparadas. Jurado Nacional de Elecciones, Gerencia de Educación Electoral y Comunicaciones, Lima, 2006. Disponível em: <portal.jne.gob.pe/informacioninstitucional/escuelaelectoral/Martes%20Electorales%20-%20Exposiciones/ee2006/mar_21feb2006.pdf.> Acesso em: 12 junho 2017.
BRESSAN, R. N. MARIANO, K. L. P. LUCIANO, B. T. Parlamentos Regionais na América Latina em estudo comparado. In: ST 05 Experiências de participação institucional em perspectiva comparada. 2015, Campinas. II Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas, Campinas, 2015, p. 1-19.
BUSTAMANTE, A. M. Desarrollo institucional de la Comunidad Andina. Aldea Mundo, Sán Cristóbal, Ano 8, n. 16, p. 16-24, 2004. Disponível em: <http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=54381603>. Acesso em: 12 junho 2017.
CERA, S. Las elecciones directas en el Parlamento Andino: um caminho para fortalecer su papel como institución promotora de la integración. Revista de Derecho, Barranquilla, n. 32, 2009.
DRI, C. Funcionalidade Parlamentar nas Experiências Europeia e Andina: Quais perspectivas para o Mercosul? Novos Estudos Jurídicos, n.1, v.14, 2009, p. 169-184.
LA REPUBLICA. Chile se integra al Parlamento Andino. LA REPUBLICA, Lima, 04 setembro 2015, Política. Disponível em: <http://larepublica.pe/politica/701028-chile-se-integra-al-parlamento-andino>. Acesso em 14 junho 2017.
MALAMUD, A. DE SOUSA, L. “Parlamentos Supranacionais na Europa e na América Latina: Entre o Fortalecimento e a Irrelevância”, Contexto Internacional, Rio de Janeiro, n. 27 (2), 2011, p. 369 – 409.
MARTINS, J. C. Os parlamentos da integração regional na América latina: o PARLANDINO e o PARLASUL. Convergências e dissensões. II Simpósio Internacional Pensar e Repensar a América Latina PROLAM USP São Paulo, 2016, p. 1-14.
MEJÍA, A. T. Integración y democracia en América Latina y el Caribe. BID-INTAL, Buenos Aires, 1997, 92 p.
NODAL. Parlamento Andino analizará en Bolivia estructuración de Unasur. NODAL, Buenos Aires, 17 fevereiro 2014. Disponível em: <www.nodal.am/2014/02/parlamento-andino-analizara-en-bolivia-estructuracion-de-unasur/> Acesso em 14 junho 2017.
Foto: http://www.comunidadandina.org/Seccion.aspx?id=34&tipo=SA
