Davi Phelipe Marcelino Farias
Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Positivo, focado em estudos de integração regional e infraestrutura. Bolsista de Iniciação Tecnológica e Industrial do CNPq –
Nível A no projeto “Examinando o design e a implementação da Iniciativa Global Gateway da UE para a América Latina e Caribe” (UNESP).
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Introdução
A integração de infraestrutura na América do Sul tem oscilado, desde os anos 2000, entre projetos voltados ao escoamento de commodities e iniciativas orientadas à integração regional e ao desenvolvimento. A criação da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), em 2000, buscou ampliar a conectividade regional por meio de projetos de transporte, energia e comunicações. Posteriormente, a incorporação da iniciativa ao Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), no âmbito da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), representou uma tentativa de conferir maior coordenação política à agenda de infraestrutura regional. Contudo, a fragilidade institucional dessas iniciativas e sua dependência das conjunturas políticas domésticas levaram à paralisação da UNASUL a partir de 2018 (Neves, 2020).
Apesar desse enfraquecimento institucional, a demanda por infraestrutura regional permaneceu. No entanto, na ausência de mecanismos regionais robustos de coordenação, projetos passaram a ser conduzidos predominantemente por iniciativas nacionais ou bilaterais, frequentemente orientadas ao escoamento de commodities, revelando os limites da coordenação regional (Neves, 2019; Bragatti; Souza, 2016). Esse cenário se insere em uma fase caracterizada pela literatura como regionalismo líquido, marcada por baixa institucionalização, compromissos flexíveis e elevada volatilidade política, fatores que reduzem a previsibilidade e dificultam a implementação de projetos de longo prazo (Mariano; Bressan; Luciano, 2021).
Nesse contexto, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) permaneceu como uma das poucas instituições regionais ativas capazes de financiar projetos estruturais, sobretudo por meio do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM), criado em 2004. A análise desse instrumento permite observar como a lógica do regionalismo líquido afeta a capacidade do bloco de promover integração física regional.
Assim, o presente artigo busca compreender como essa fase do regionalismo tem afetado o Mercosul e suas iniciativas de infraestrutura. Argumenta-se que, diante do enfraquecimento de mecanismos regionais mais amplos, o Mercosul passou a concentrar parte das expectativas de coordenação regional em infraestrutura, embora sua estrutura institucional limitada reduza a capacidade de sustentar projetos estruturantes de longo prazo.
Mercosul e a Infraestrutura Regional
O processo de integração do Mercosul teve início com a aproximação entre Argentina e Brasil na década de 1980, marcada pela Declaração de Foz do Iguaçu (1985), que buscou superar rivalidades históricas e estabelecer um caminho de cooperação (Sanahuja, 2021). Com a assinatura do Tratado de Assunção em 1991, o bloco passou a buscar a constituição de um mercado comum no Cone Sul, visando ampliar a integração econômica e fortalecer a inserção internacional de seus membros no contexto da globalização e do pós-Guerra Fria (Mariano; Menezes, 2021). Entretanto, a estrutura institucional do bloco apenas foi consolidada pelo Protocolo de Ouro Preto, em 1994.
Desde então, o desenvolvimento do Mercosul tem sido marcado por oscilações entre projetos de integração mais ambiciosos e períodos de menor aprofundamento institucional. Durante os anos 2000, a convergência política entre governos da região, associada ao período conhecido como onda rosa[1] e ao contexto econômico favorável impulsionado pelo boom das commodities[2], favoreceu a ampliação da agenda do bloco para além do comércio, incorporando temas sociais, produtivos e de desenvolvimento regional.
Nesse contexto, foram criados novos mecanismos institucionais, entre eles o Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM), voltado à redução de assimetrias entre os Estados-membros. Ao mesmo tempo, a aproximação política entre Brasil e Argentina, as duas maiores economias do bloco, foi reforçada pelo chamado Consenso de Buenos Aires (2003), que enfatizou a importância da integração regional para o desenvolvimento (Mariano; Menezes, 2021; Briceño-Ruiz, 2018; Malamud, 2010).
Entretanto, mudanças políticas ocorridas a partir de meados da década de 2010 alteraram esse cenário. A ascensão de novos governos na Argentina (Mauricio Macri, em 2015) e no Brasil (Michel Temer, em 2016), combinada a crises econômicas na região, levou à reorientação das prioridades do bloco, com maior ênfase na agenda comercial e menor foco em iniciativas de integração política e social (Mariano; Menezes, 2021).
Entre os reflexos desse processo estão a eliminação do cargo de Alto Representante do Mercosul, a suspensão das eleições diretas para o Parlamento do Mercosul (Parlasul) e o aumento das demandas por flexibilização das regras do bloco (Mariano; Menezes, 2021; Briceño-Ruiz, 2018). Essas mudanças indicam um ambiente regional caracterizado por maior volatilidade institucional e menor disposição para compromissos de longo prazo, características associadas à lógica do regionalismo líquido.
O FOCEM na era do Regionalismo Líquido
Principal instrumento para financiar e coordenar obras estruturantes no bloco, o Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM), foi criado em 2004 com o objetivo de promover convergência estrutural, aumentar a competitividade e reduzir desigualdades internas, especialmente nas menores economias do bloco (Souza; Oliveira; Gonçalves, 2010; Neves, 2019). Sua concepção parte do reconhecimento de que assimetrias econômicas, territoriais e institucionais entre os Estados-membros constituem obstáculos centrais ao avanço da integração.
Os recursos do FOCEM são públicos, e sua distribuição segue uma lógica que privilegia as menores economias. Os países aportam anualmente US$100 milhões, dos quais 70% provêm do Brasil, 27% da Argentina, 2% do Uruguai e 1% do Paraguai. Quanto ao acesso aos recursos, ocorre o inverso: Paraguai e Uruguai podem utilizar, respectivamente, 48% e 32% dos fundos anuais; enquanto Brasil e Argentina têm direito a apenas 10% cada.
Entre 2004 e 2018, o FOCEM aprovou 49 projetos, dos quais 27% estavam vinculados à infraestrutura regional, relacionados a transportes, comunicação e energia (Neves, 2019). Além disso, a distribuição dos projetos revela um padrão, entre 2004 e 2010 Paraguai e Uruguai, responderam por cerca de 80% das iniciativas financiadas, tanto em número quanto em valor (Souza; Oliveira; Gonçalves, 2010).
Contudo, mudanças políticas e econômicas ocorridas a partir da segunda metade da década de 2010 afetaram o funcionamento desses mecanismos. A paralisação da UNASUL e, consequentemente, do COSIPLAN eliminou o principal espaço regional de coordenação de projetos de infraestrutura na América do Sul (Grando, 2023). Com isso, a agenda de integração física perdeu um importante instrumento de planejamento regional.
No âmbito do Mercosul, apesar de o FOCEM ter mantido formalmente sua operação, seu uso tornou-se mais restrito e dependente de iniciativas pontuais, em vez de compor uma estratégia coordenada. Grando (2023) evidencia que, após 2016, o FOCEM entra em uma lógica de manutenção mínima, com ajustes regulatórios voltados mais para sua sobrevivência institucional do que para sua expansão. A Decisão do Conselho do Mercado Comum (CMC) nº 04/18 implementou uma reserva de contingência equivalente a 10% dos desembolsos anuais, visando a não interrupção de projetos em andamento frente aos atrasos dos repasses por Brasil e Argentina.
Documentos oficial do Grupo de Trabalho FOCEM (GTF) mostram que os principais contribuintes permaneceram longos períodos sem realizar pagamentos: a Argentina efetuou seu último aporte em 2014 e só voltou a contribuir em 2022, enquanto o Brasil realizou contribuições em 2019 e retomou os pagamentos apenas em 2023 (Mercosul, 2023). Esses intervalos prolongados evidenciam a irregularidade no financiamento do mecanismo e reforçam sua dependência das conjunturas políticas e fiscais domésticas, reduzindo a previsibilidade de recursos disponíveis e limitando a capacidade do Mercosul de sustentar uma agenda contínua de projetos de infraestrutura.
Esses elementos evidenciam como o FOCEM passou a operar dentro da lógica do regionalismo líquido, caracterizada por uma menor previsibilidade, compromissos mais frágeis, aumento da informalidade e dependência crescente das conjunturas domésticas. A instabilidade política que marca o período pós-onda rosa não apenas enfraqueceu a institucionalidade da integração, mas também deslocou a infraestrutura de um projeto regional coordenado para um conjunto de iniciativas condicionadas a preferências nacionais.
Conclusão
A análise realizada demonstra que o regionalismo líquido, marcado por baixa institucionalização, volatilidade política e compromissos flexíveis, limita significativamente a capacidade de coordenação regional na América do Sul. No caso do Mercosul, essa dinâmica se manifesta de forma particularmente visível na agenda de infraestrutura.
Embora o FOCEM tenha sobrevivido ao enfraquecimento de outras instituições regionais, seu funcionamento recente indica uma lógica de manutenção institucional, marcada por menor dinamismo e crescente dependência das conjunturas domésticas dos Estados-membros. A paralisação de mecanismos regionais mais amplos, como a UNASUL e o COSIPLAN, também contribuiu para fragmentar a agenda de integração física.
Nesse contexto, a infraestrutura regional deixou de ser estruturada como um projeto coletivo de desenvolvimento e passou a se organizar principalmente em torno de iniciativas nacionais ou bilaterais, muitas vezes voltadas ao escoamento de commodities. Como resultado, a região continua oscilando entre projetos ambiciosos de integração e resultados institucionais limitados.
Enquanto prevalecer um padrão de compromissos flexíveis e forte dependência das conjunturas políticas nacionais, iniciativas de integração física regional tendem a enfrentar dificuldades para alcançar maior profundidade institucional e coordenação de longo prazo.
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NOTAS
[1] Expressão utilizada para designar o ciclo de governos progressistas que se difundiu na América Latina a partir do início dos anos 2000.
[2] Período de forte valorização internacional de matérias-primas e produtos agrícolas, impulsionado sobretudo pela demanda chinesa.
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Bibliografia
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Grando, K. B. (2023). A transição da onda rosa para a onda azul: Impactos nos mecanismos de integração financeira do Mercosul de 2012 a 2019 (Trabalho de Conclusão de Curso em Relações Internacionais). Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
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Mercosul. (2023). Contribuições dos Estados Partes para o FOCEM em 31/05/23 (Anexo III). Grupo de Trabalho do Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul, reunião de 23 de junho de 2023. https://documentos.mercosur.int/public/reuniones/doc/8051
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