A Política Externa do Governo Bolsonaro na emergência sanitária da COVID-19

Ex-presidente Jair Bolsonaro em pronunciamento oficial segurando uma caixa do medicamento Reuquinol (hidroxicloroquina), parte do chamado Kit Covid. Disponível em: https://apublica.org/2023/02/ata-cita-conflito-de-interesse-entre-fabricantes-de-vermifugos-sem-eficacia-para-covid-19/. Acesso em: 08/09/2023.

A saúde se relaciona com a política externa desde o princípio da tradição diplomática moderna. As primeiras iniciativas relevantes desse tipo foram as quatorze Conferências Sanitárias Internacionais, que aconteceram entre 1851 e 1938, e priorizaram a elaboração de medidas de controle para impedir o contágio transfronteiriço de doenças infecciosas e de comércio para soluções medicamentosas (Fidler, 2001). Atualmente, o sistema da Organização das Nações Unidas (ONU) conta com a Organização Mundial da Saúde (OMS), o maior organismo de cooperação internacional no tema, que reúne os Estados-parte, organizações filantrópicas diversas e atores da sociedade civil. Algumas racionalidades são identificáveis para a junção dos dois temas globalmente, dentre elas a busca por maior influência na agenda global de saúde, ou mesmo a necessidade de reformar a reputação internacional, por meio da promoção de políticas que exemplifiquem práticas domésticas bem-sucedidas (Gómez; Perez, 2016). Para os dois primeiros Governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), gestão na qual a saúde assumiu maior protagonismo na Política Externa Brasileira (PEB), essa busca por relevância e maior autonomia e protagonismo foi a motivação principal. Porém, essa estratégia foi amplamente questionada pelo Governo de Jair Messias Bolsonaro que, eleito em 2018, utilizou a a pademia de COVID-19 como uma prerrogativa de política externa antagônica aos preceitos que tinham elevado a saúde ao cento da diplomacia brasileira. 

A ascenção da saúde como tema de protagonismo na PEB

No Brasil, o processo de redemocratização já havia aproximado a PEB à saúde, conduzindo o país à posição de liderança na governança da saúde¹⁾De acordo com Buss e Ferreira (2011), as principais iniciativas eram em âmbito regional, com o Subgrupo de Trabalho n° 11-Saúde (SGT-11) e a Reunião de Ministros da Saúde (RMS) no Mercosul, a Comunidade Andina e a Organização do Tratado da Cooperação Amazônica (OTCA).  (Almeida et al., 2010; Buss, 2018; Ventura, 2013). Porém, a institucionalização da saúde assumiu um novo escopo com a política externa “ativa e altiva”, definida na “autonomia pela diversificação” e na cooperação Sul-Sul estabelecidas conjuntamente pelo então ministro de Relações Exteriores Celso Amorim. A chamada abordagem de cooperação estruturante em saúde tinha como princípio a conexão intrínseca entre saúde e desenvolvimento, visando, assim, idealizar e executar medidas de fortalecimento dos sistemas de saúde nacionais em países do Sul Global a partir experiências acumuladas através do Sistema Único de Saúde (SUS) (Almeida et al., 2010; Buss; Ferreira, 2011; Erthal, 2022; Ventura, 2013). Ela previa desde a cooperação técnica e o compartilhamento de informações e expertises, até a defesa mais ampla dos interesses partilhados frente a instituições como a Organização Mundial do Comércio (OMC), a OMS e outras agências e instâncias da ONU. Outra estratégia foi a convocação ministerial para a participação de atores da sociedade civil nas atividades do Ministério das Relações Exteriores (MRE), processo chamado “horizontalização da política externa” (Buss, 2018; Gómez; Perez, 2016).

Alguns casos de destaque da diplomacia da saúde brasileira foram o empenho no debate sobre a Declaração de Doha (2001) e o Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual relativos ao Comércio (no inglês, TRIPS) no âmbito da OMC, principalmente em defesa da produção e distribuição de insumos para a resposta à epidemia de HIV/AIDS (Buss, 2018; Ventura, 2013). Também importantes foram as atuações na aprovação da Convenção-Quadro sobre Controle do Tabaco, na OMS, em 2003 e, em 2006, na criação da Unitaid, uma das principais organizações de cooperação em saúde para países de baixa e média renda cm foco na tuberculose, malária e HIV/AIDS (Buss, 2018). O tema da saúde ganhou notório protagonismo, assumindo papel importante nos organismos de cooperação regional, como por exemplo na criação do Acordo de Cooperação entre a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) e o Ministério da Saúde, visando projetos conjuntos que envolvessem a UNASUL, o Caribe e a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) (Gómez; Perez, 2016).

As duas principais iniciativas nesses entido foram a criação da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), em 2008, e a instauração do Conselho Sul-Americano de Saúde (CSS ou UNASUL-Saúde)²⁾O CSS era um órgão ministerial que buscava a troca de conhecimento e experiências em políticas de saúde pública entre os países membros (Buss; Ferreira, 2011; Erthal, 2022). e do Instituto Sul-Americano de Governo em Saúde (ISAGS)³⁾Por sua vez, o ISAGS configurava um centro de formação pensado para e por atores interestatais, que buscava a idealização de políticas integradas e a articulação de lideranças políticas em saúde (Buss; Ferreira, 2011; Erthal, 2022)., que se dedicavam a temas regionais e à articulação conjunta em contextos globais, como com a Assembleia Mundial da Saúde (AMS) e com a Comunidade dos países da Língua Portuguesa (CPLP)  (Buss; Ferreira, 2010; Erthal, 2022; Gómez; Perez, 2016; Ventura, 2013). Especialmente relevante, o CSS foi o responsável pela padronização de indicadores e a criação de sistemas de compartilhamento de informação para as Emergências em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) e Internacional (ESPII). Por exemplo, a Política Sul-Americana de Vigilância e Controle de Eventos em Saúde foi idealizada e executada pelo CSS de acordo com o Regulamento Sanitário Internacional, e criou uma rede subcontinental de vigilância epidemiológica de doenças transmissíveis e não transmissíveis que caracterizassem um evento de saúde pública na região (Buss; Ferreira, 2011). Esses esforços fortaleceram a presença brasileira na América do Sul e no Sul Global, consolidando o seu papel de liberança progressista em temas de saúde. 

A COVID-19 como estratégia de política externa de Bolsonaro

A eleição de Jair Bolsonaro significou uma virada estratégica-ideológica, com a vitória da coalizão neoliberal-conservadora em sua versão mais radicalizada. Essa coalisão continha os tradicionais setores empresarial, rentista e financeiro, e o agronegócio, além de grupos extremistas religiosos, militares e dos chamados “olavistas”⁴⁾O nome “olavistas” está associado aos seguidores de Olavo de Carvalho, escritor e influenciador digital que mobiliza grande parte da extrema direita, inclusive o ex-presidente Jair Bolsonaro. (Farias; Alvez, 2020; Silva, 2022). A reorientação da PEB estava incluída nas propostas de governo de Bolsonaro (2019-2022), que pregava a retomada da política de alinhamento automático com os EUA no combate ao “comunismo” e ao “globalismo”, bem como rejeitava as antigas premissas do multilateralismo, da defesa dos direitos humanos e dos regimes ambientais. Além disso, segundo Nery (2020), a PEB assumiu nesse período um caráter missionário, associando a defesa de interesses nacionais com a de valores cristãos conservadores do eleitorado bolsonarista. Os ministros que ocuparam o MRE nesse período, Ernesto Araújo e Carlos Alberto F. França, em maior ou menor medida foram pilares dessa estratégia, contribuindo para o desmonte da liderança brasileira nas iniciativas de cooperação internacionais e regionais (Erthal, 2022; Nery, 2020; Silva, 2022). Na prática, essa estratégia significou grandes críticas à China e à Venezuela e, portanto, o abandono do BRICS⁵⁾Os BRICS são um grupo informal de cooperação composto pelo Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, as principais economias consideradas não-ocidentais., do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da UNASUL, da qual o Brasil foi oficialmente desvinculado em 2019, somando-se ao Foro para o Progresso da América do Sul (PROSUL) como contraproposta do então governo chileno de Sebastián Piñera (Valério, 2019). 

Nesse contexto, a gestão da COVID-19 foi um dos grandes pontos de contestação na trajetória de administração pública nacional e internacional do governo Bolsonaro (Erthal, 2022; Silva, 2022). A pandemia da COVID-19 é um dos eventos em saúde global de maiores proporções da sociedade moderna, totalizando 770,4 milhões de casos confirmados e 6,9 milhões de óbitos até 06 de setembro de 2023 (WHO, s/d). O coronavírus SARS-CoV-2 não era desconhecido à comunidade internacional⁶⁾Em 2002, a China enfrentou a epidemia da Síndrome Respiratória Aguda Grave (SARS, sigla em inglês) e em 2014 outro coronavírus surgiu chamado Síndrome Respiratória do Oriente Médio (MERS, sigla em inglês) em países da região. Ambas apresentavam maiores índices de mortalidade do que a COVID-19., porém apresenta altíssimo índice de transmissibilidade e, apesar de moderados, os sintomas podem levar a sequelas cardíacas e neurológicas, ou mesmo a óbito (WHO, s/d). Os primeiros casos da doença foram identificados na província de Hubei na China, sendo estes notificados à comunidade internacional em dezembro de 2019. A OMS declarou a sexta ESPII em janeiro (WHO, 2020a) e a pandemia em março de 2020 (WHO, 2020b), conforme o número de casos crescia exponencialmente pelo mundo. Em poucos meses, a América do Sul se tornou o novo epicentro da pandemia, sendo o Brasil o segundo país com maior número de casos confirmados e óbitos em decorrência da COVID-19 do mundo, atrás apenas dos Estados Unidos da América (EUA) (Santos; Albuquerque, 2020), tendo se tornado o país que alcançou o maior índice de transmissão no primeiro ano da crise (The Lancet, 2020). Nesse momento, segundo o The Lancet (2020, p.1461, tradução própria), “a maior ameaça à resposta do Brasil à COVID-19 é o seu presidente, Jair Bolsonaro”.

Durante a pandemia, o alinhamento com os EUA e o afastamento dos organismos internacionais se traduziram na “diplomacia do conflito” (Santos; Albuquerque, 2020, p.27), baseada no negacionismo⁷⁾Para o Financial Times (2020 apud Simões et al., 2021), Bolsonaro faz parte da chamada “Aliança do Avestruz”, junto com a Bielorrússia, o Turcomenistão e a Nicarágua, compondo os países que se esconderam ao perigo da COVID-19. e no neoliberalismo epidemiológico (Nunes, 2020), que produziu o isolamento internacional e a crise política e econômica nacionalmente. Lasco entende a administração bolsonarista da pandemia como parte do chamado populismo médico, ou seja, alinhado a governos que simplificaram a pandemia, dramatizaram da crise, fabricaram divisões político-sociais e invocaram de reivindicação de conhecimento. Segundo ele, o Governo Bolsonaro pode ser enquadrado nessa categoria “particularmente pela maneira como ele simplificou e fez da sua resposta antagonista e negacionista um espetáculo” (Lasco, 2020, p. 5, tradução própria). Essa estratégia, exemplificada pela campanha “O Brasil não pode parar”, consistiu em minimizar os efeitos da pandemia e desacreditar as medidas de isolamento social propostas pela OMS em favor da economia nacional (Santos; Albuquerque, 2020; Silva, 2022).

Além disso, o presidente protagonizou, junto com o ex-presidente estadunidense Donald Trump (2017-2022), o movimento de defesa da hidroxicloroquina como solução milagrosa para a COVID-19. Segundo Casarões e Magalhães (2021), a defesa da hidroxicloroquina como solução para a COVID-19, mesmo sem apoio da comunidade científica, foi uma estratégia de mobilização eleitoral utilizada por governos populistas como o de Bolsonaro e Trump, utilizada para afastar críticas e justificar o negacionismo inicial. A desefa sa “droga milagrosa” foi acompanhada pela constante descredibilização da vacina, tendo o próprio ex-presidente alegado que não seria vacinado pois seus efeitos colaterais poderiam incluir “virar um jacaré”, “o super-homem”, “começar a falar fino” (Diário de Notícias, 2020), ou mesmo contrair o vírus da HIV/AIDS (CNN Brasil, 2021). Essas declarações tiveram grande repercussão internacional e influenciaram diretamente a adesão à campanhar de vacinação em cidades nas quais Bolsonaro possuia maior base eleitoral (Ajzenman et al., 2021).

Quanto à cooperação internacional, o alinhamento aos EUA não gerou grandes frutos e estes permaneceram com suas políticas de fechamento de fronteiras e mercados⁸⁾A única exceção foi a doação de estoque sobressalentes de hidroxicloroquina quando o próprio ex-presidente Trump já havia abandonado o medicamento como estratégia nacional (Brazil, 2020). (Simões et al., 2021). O governo brasileiro se ausentou dos esforços da COVAX-Facility, programa de fornecimento de vacinas do ACT-Accelerator vinculado à OMS, e não foi convidado a participar Evento de Alto Nível sobre Financiamento para o Desenvolvimento na Era da COVID-19, realizado pela ONU em maio de 2020 (Santos; Albuquerque, 2020). Indo de encontro a tradições passadas, o Brasil também deixou de apoiar a proposta da África do Sul à OMC para a quebra de patentes temporária para insumos de combate à pandemia (Silva, 2022). Regionalmente, a ausência brasileira significou que pouco foi realizado para auxílio mútuo, não houveram movimentações do PROSUL e a UNASUL já não possuía força política ou econômica para mobilizar o CSS⁹⁾As atividades do CSS estiveram em grande parte paralisadas devido à falta de engajamento e, principalmente, devido a suspensão da atividades do  ISAGS, seu principal componente estratégio, desde 2019 (Souza, 2019)., sendo o Mercosul o único bloco regional sul-americano a investir no combate à pandemia por meio do Fundo para Convergência Estrutural do Mercosul (FOCEM)¹⁰⁾No total, foram investidos 16 milhões de dólares, porém não houver reuniões ministeriais ou encontros do ST-11 sobre o tema (Erthal, 2022). (FOCEM, 2020; Santos; Albuquerque, 2020; Simões et al., 2021). 

Reflexões finais

O resultado dessas políticas foram pressões que geraram um contexto de rivalidade e isolacionismo dentro e fora do território nacional. Internamente, houve três trocas ministeriais no Ministério da Saúde durante a pandemia, todas motivadas por críticas dos ministros ou da sociedade civil à administração de Bolsonaro¹¹⁾Demitido em 16 de abril de 2020, o ministro Henrique Mandetta foi o primeiro a ocupar o cargo e criticou Bolsonaro publicamente, indo contra a defesa da hidroxicloroquina para tratamento da COVID-19 e defendendo as medidas de isolamento propostas pela OMS. Seu sucessor, Nelson Teich, ocupou o posto por menos de um mês, sendo demitido por não se dobrar à estratégia bolsonarista de enfrentamento da pandemia. O ex-presidente só teve seus desejos atendidos com a nomeação do Gen. Eduardo Pazuello, que adotou o protocolo defendido por Bolsonaro e colocou outros treze militares sem experiência em administração de saúde no governo (Santos; Albuquerque, 2020). Após inúmeras críticas e pressões da sociedade civil, em 15 de março de 2021, Bolsonaro demitiu Pazuello em favor do médico Marcelo Queiroga, também defensor das medidas propostas pela OMS. (Motta, 2021), e a rachas com governos estaduais e municipais¹²⁾O então governador de São Paulo João Doria, até aquele momento aliado do governo federal, chegou a atacar Bolsonaro em entrevista à BBC News Brasil, falando do combate ao bolsonarovirus (BBC News, 2021). (Erthal, 2022; Nery, 2020; Santos; Albuquerque, 2020; Silva, 2022). Internacionalmente, a manutenção do negacionismo mesmo com o aumento exponencial do número de casos fez com que o Bolsonaro estivesse em desalinho mesmo com aliados prévios, como foi o caso dos EUA (Farias; Alves, 2020; Lasco, 2020). 

Para o mundo, o Brasil de Bolsonaro foi um país descontrolado sanitariamente (Silva, 2022), instável e que apresentou uma ameaça à comunidade internacional (Nery, 2020; Santos; Albuquerque, 2020), levando ao fechamento de fronteiras em especial por grande parte de países vizinhos. Assim, o Brasil se tornou um país ausente dos principais fóruns de discussão e cooperação aos quais pertence, e deixou como legado a presençana lista dos cinco países com maior número de infeccções e óbitos até o fim da gestão Bolsonaro em dezembro de 2022 (WHO, s/d), além das investigações pela Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da COVID-19 (Erthal, 2022) e da denúncia ao Tribunal Penal Internacional (TPI) pela prática de genocídio e outros crimes contra a humanidade, em especial contra os povos originários (Nery, 2020; Simões et al., 2021).

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