A saída do Reino Unido da União Europeia (fenômeno também conhecido como “Brexit”) foi um dos mais marcantes exemplos contemporâneos de desintegração. Primeiro caso de saída de um membro da União Europeia desde sua criação, o egresso britânico encerrou quase cinco décadas de participação formal do país no bloco. De ambos os lados da Mancha, políticos, acadêmicos, empresários, assim como a população em geral acompanharam ansiosos o desenrolar desse longo processo de “divórcio”. Para os europeus, o Brexit representava mais um capítulo no histórico de crises sequenciais a assolar a União Europeia, ampliando as incertezas sobre o futuro do bloco. Já do lado britânico, previsões alarmistas anunciavam o colapso econômico do país, enquanto a classe política, com certa dificuldade, buscava possíveis arranjos alternativos para as relações futuras da nação com a Europa (MACLELLAN, 2019).
Todavia, ainda que muitos tenham assistido com pavor o desmembramento britânico do bloco, outros ansiavam pelo momento. Em um debate nacional marcado por polêmicas, escândalos e a ampla veiculação de desinformações (BASTOS; MERCEA, 2018; CONFESSORE, 2018), no cerne do campo pró-Brexit se encontrava o argumento de que a saída do Reino Unido representaria a “repatriação” de suas prerrogativas soberanas (bem exemplificado pelo principal slogan da campanha pró-Brexit: “Take back control”), pondo fim à suposta ingerência das instituições europeias sobre a administração e rumos da nação (GREEN; HANNAN; MINFORD, 2016; KOLAH, 2021).
Pautado nessa ideia de liberdade, foram criados modelos rudimentares como a ideia de “Global Britain”, para nortear a nova política externa britânica, e “Singapore-on-Thames” para reformulação da economia do país, visando transformá-lo em uma espécie de paraíso fiscal e entreposto comercial mundial – ainda que mais próximos de slogans políticos que paradigmas aplicáveis na prática, ilustrado bem pelo fiasco do governo de Liz Truss (2022 – 2022) e a dificuldade do país em consolidar acordos comerciais significantes (BLOOM, 2022; CECIL, 2023). Mas mesmo não produzindo os efeitos econômicos ou geopolíticos prometidos por seus idealizadores, para aqueles que enxergavam a União Europeia como grilhões limitadores da soberania nacional a mera saída do país do bloco seria por si só condição suficiente para acusar o Brexit como caso de sucesso (COUREA, 2020).
Tendo em vista não só o peso desse argumento nos debates pré-referendo, mas também sua influência sobre a própria posição britânica nas negociações (KOLAH, 2021), faz-se de extrema importância investigar não apenas seu mérito, mas avaliar os efeitos reais do Brexit sobre a soberania e a autonomia do país, ainda que sejam esforços pouco triviais: mesmo entre acadêmicos a questão da “soberania” se encontra envolta por definições difusas e controversas – condição que se agrava no discurso político cotidiano. Como nos diziam Michael Fowler e Julie Bunck (1996), “Hoje, a particularidade da soberania depende do contexto em que o termo é utilizado. Dado que seu emprego varia de acordo com as circunstâncias, o significado da soberania varia de acordo com a questão em pauta, ou a pergunta que está sendo feita” (FOWLER; BUNCK, 1996, p. 399, tradução nossa).
De modo a evitar imbróglios conceituais impeditivos ao tratamento pleno da questão, adotaremos a definição como nos foi dada por Hans Morgenthau (1948), na qual a soberania é tomada como “[…] a autoridade legal suprema do Estado em produzir e fazer cumprir a lei em um determinado território […]” (MORGENTHAU, 1948, p. 349, tradução e grifo nossos). Aqui, soberania não diz respeito a uma autoridade “exclusiva” (KRASNER, 1993), mas sim “suprema” (i.e., não uma autoridade política única e onipotente, mas simplesmente uma autoridade que se coloca hierarquicamente acima das demais dentro de um território, tanto em termos legais quanto práticos).
Ao mesmo tempo, a soberania não se confunde com a noção de autonomia estatal, já que esta se refere ao grau de liberdade e capacidade do Estado em agir em prol de seus objetivos sem constrangimentos externos (VIGEVANI; CAPALUNI, 2016). Como nos advertia Kenneth Waltz (1979), “Dizer que Estados são soberanos não significa dizer que podem fazer o que querem, que estão livres da influência de outros, que conseguem obter o que desejam” (WALTZ, 1979, p. 96, tradução nossa). A soberania assim definida, somada à ideia de autonomia, compreende em parte a sua mobilização multifacetada tanto pela campanha pró-Brexit como pelo próprio governo britânico – que ora se referia especificamente à supremacia legislativa do país, ora à eliminação da ingerência comunitária em âmbito doméstico, ora à autonomia do país na gestão de sua política externa (COUREA, 2020; GREEN; HANNAN; MINFORD, 2016).
Com base nessa definição podemos dizer que a saída do Reino Unido da União Europeia representaria de fato uma restituição da soberania britânica. Isso porque o bloco se apresenta hoje como um dos principais exemplos de organismos internacionais marcadamente supranacionais. Isto é, a União Europeia efetivamente limita a soberania de seus membros ao eliminar vetos no âmbito decisório (através da delegação de poder decisório a agentes independentes, ou pela adoção de mecanismos de voto majoritário), fenômeno conhecido como “supranacionalismo decisório”. Ademais, penetra o núcleo-duro do Estado ao produzir normas e decisões diretamente vinculativas aos atores domésticos, eliminando a necessidade de incorporação pelos Estados e a possibilidade de “veto normativo” – fenômeno denominado “supranacionalismo normativo” (HELFER; SLAUGHTER, 1997; MORAVCSIK, 1998; SCHÜTZE, 2015). Assim, a União Europeia vai muito além da mera limitação de liberdade de ação dos Estados ao interagir de forma direta com atores domésticos, se valendo da própria estrutura judiciária do Estado na busca pelo cumprimento das normas regionais.
Certamente, o egresso britânico significaria a restituição da supremacia legislativa de seu Parlamento, assim como o restabelecimento da hierarquia institucional judiciária do país. No entanto, vale observar que a própria delegação ou compartilhamento de soberania, enquanto durou, teve natureza voluntária, e não impositiva – claramente demonstrada pela possibilidade de saída do país do bloco. As cortes domésticas dos Estados-membros seguem os ditames europeus por força de lei – doméstica, não regional. Em território britânico, por exemplo, apenas devido a determinação expressa em legislação nacional as cortes domésticas se viam obrigadas a respeitar o mecanismo de decisões pré-judiciais, a aplicar as normas europeias e desaplicar normas domésticas conflitantes (REINO UNIDO, 2009). O controle sobre o aparato coercitivo dos Estados (aquele em última instância capaz de “fazer valer as leis” em âmbito doméstico), por sua vez, sempre esteve firmemente em suas mãos. Ou seja, se a União Europeia representava grilhões à soberania britânica, eram grilhões voluntários e parciais, gozando o país de participação direta e plena nos mecanismos de tomada de decisão do bloco.
Mas seria imprudente concluir, como fez o então primeiro-ministro britânico Boris Johnson (2019 – 2022), que o Reino Unido pós-Brexit teria reconsolidado sua autonomia e suas prerrogativas soberanas de forma plena (COUREA, 2020). Se por um lado a ação direta das leis e das instituições comunitárias em território nacional foi coibida, e o governo britânico tenha readquirido liberdades formais sobre a condução da política comercial do país, por outro, a forte assimetria nas relações econômicas entre Reino Unido e União Europeia somada à delicada questão territorial norte-irlandesa colocam em xeque esses ganhos.
O caso norte-irlandês talvez represente o mais emblemático exemplo desse paradoxo. Desde os primórdios do processo de independência irlandesa na primeira metade do século XX, o Reino Unido e sua ex-colônia optaram por um alinhamento gradual no que tange à política migratória, criando-se a partir daí a “zona de trânsito comum” que garantiria aos nacionais de ambos os países direitos recíprocos, sendo por exemplo permitida a livre-circulação e a residência desses indivíduos em território nacional (IRLANDA, 2017). A acessão coordenada de ambos ao bloco europeu e a eventual assinatura do Acordo de Belfast em 1998 (pondo fim à violência étnico-religiosa que assolava a Irlanda do Norte há mais de 30 anos) permitiu que as barreiras entre ambas as nações se tornassem ainda mais fluidas ou efetivamente suprimidas, mesmo que de forma latente ainda continuassem postas as tensões étnicas na província britânica norte-irlandesa (UNIÃO EUROPEIA, 2017).
O Brexit trouxe consigo o receio da ressurgência desses conflitos e colocou o governo britânico em uma difícil posição: com a saída do Reino Unido da União Europeia, gerar-se-ia entre a República da Irlanda (que permanecia no território aduaneiro e mercado único europeu) e a Irlanda do Norte (que estaria no território aduaneiro e mercado único britânico, agora independente) uma nova fronteira. Para as forças separatistas republicanas, o erguimento de barreiras entre as duas Irlandas seria inaceitável; para os unionistas, igualmente qualquer status especial que afastasse a Irlanda do Norte do Reino Unido seria inadmissível (KIRBY, 2019).
A República da Irlanda e a União Europeia, por sua vez, deixaram claro que as negociações apenas avançariam se esse imbróglio fosse resolvido (UNIÃO EUROPEIA, 2017). Buscando destravar as negociações, a então primeira-ministra Theresa May (2016 – 2019) propôs o adiamento da questão, mas com a garantia de uma “salvaguarda”: caso as partes não chegassem a um acordo sobre o dilema irlandês no futuro, o Reino Unido se comprometia a fazer parte da união aduaneira europeia (ainda que temporariamente) de modo a evitar a imposição de “barreiras rígidas” entre as Irlandas – proposta esta fortemente criticada por minar o espírito do Brexit (HUGHES; PARKER, 2019).
A questão foi enfim resolvida com o ‘Protocolo da Irlanda do Norte’ negociado por Boris Johnson: a Irlanda do Norte continuaria parcialmente ligada ao mercado único europeu, sendo obrigada a observar uma parte das regulações europeias, enquanto o restante do Reino Unido teria sua autonomia garantida (gerando, por consequência, divergências regulatórias entre o Reino Unido e sua província), ainda que permanecesse como parte integrante do território aduaneiro britânico (gozando de benefícios advindos de acordos de livre comércio assinados pelo governo britânico, por exemplo).
Visando tanto a integridade da união aduaneira e mercado comum europeus quanto a prevenção do estabelecimento de barreiras entre as Irlandas sob o novo arranjo, foi necessário o estabelecimento de barreiras parciais entre o comércio norte-irlandês com o restante do território britânico; indo além, continuaram postas a jurisdição das instituições europeias sobre o território norte-irlandês – proposições fortemente repudiadas pelo movimento unionista, abalando novamente a tênue estabilidade política da região (POGATCHNIK, 2022). O poder de barganha dos europeus aqui se mostrou maior que a dos britânicos, que optaram essencialmente por sacrificar sua autoridade sobre a Irlanda do Norte em prol de avançar as negociações e resguardar sua autonomia e soberania sobre o restante do território nacional.
Porém, ainda que o Reino Unido tenha adquirido uma autonomia formal, na prática a capacidade de atuação do país frente à União Europeia se mostra limitada devido à forte assimetria na interdependência comercial entre ambos: mesmo em 2022, o bloco europeu era de longe o maior parceiro comercial do país, sendo o destino para cerca de 41% das exportações britânicas e fonte de 48% de suas importações (WARD; WEBB, 2022). Enquanto isso, o Reino Unido era destino para pouco mais de 13% das exportações europeias, com cerca de 9% das importações do bloco advindas do país em 2020 (BANCO MUNDIAL, 2020) – um fluxo comercial claramente desigual.
Ilustrativo dessa autonomia condicionada, o Acordo de Comércio e Cooperação UE-Reino Unido, que garante tarifação zero para o comércio entre ambas as partes, exige condições mínimas de equidade regulatória, o que na prática mantêm os britânicos na órbita regulatória europeia em determinadas temáticas ainda que haja formalmente a possibilidade de divergência (UNIÃO EUROPEIA, [2021?]; JANCIC, 2022). À sombra de possíveis retaliações, o governo de Rishi Sunak (2022 – presente), por exemplo, tem demonstrado especial cautela no que tange a essas divergências – preocupação esta também do setor empresarial, que já arca com custos transacionais para comercialização com o bloco e pressiona ativamente pela manutenção do alinhamento regulatório (RELAND, 2023; PARKER et al., 2023).
O Brexit, portanto, não apenas se mostrou incapaz de suscitar uma nova era de crescimento econômico e engajamento internacional, como trouxe resultados questionáveis quanto ao seu objetivo último: a retomada da soberania e autonomia nacional. Trágica ironia, a estratégia da “autonomia pela distância” optada pelo Reino Unido talvez tenha tornado o país ainda menos autônomo frente à Europa, passando de certa forma da condição de “rule-maker” para uma de “rule-taker”, dado a natureza de seus laços econômicos. Ao mesmo passo, a necessidade de um acordo comercial com a União Europeia obrigou o governo a ceder certo grau de autoridade sobre parte de seu território, gerando barreiras entre a Irlanda do Norte e o restante da nação. O episódio, portanto, nos revela uma clara lição de como a busca irrefletida por noções abstratas de autonomia e soberania também pode se chocar com o próprio interesse nacional.
Referências
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