ODR Aberto: Da Unasul ao Prosul: “Amigos, amigos, negócios à parte”

prosul
Elias Venancio de Souza

Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Estadual Paulista (UNESP), campus de Franca, e pesquisador no Laboratório de Novas Tecnologias em Relações Internacionais (LANTRI). Atualmente, desenvolve pesquisa no campo dos movimentos migratórios inseridos na agenda da alta política internacional com enfoque na União Europeia e nos impactos sobre o seu processo de integração.  elias.souza@unesp.br,

Jonas de Paula Vieira

Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Estadual Paulista (UNESP), campus de Franca. Tem como área de interesse estudos no campo de Defesa e Segurança com enfoque na inserção da tecnologia ciborgue na geopolítica russa do século XXI. Possui artigos públicos no ERIS do Grupo de Estudos de Defesa e Segurança Internacional (GEDES) e no Ministério da Defesa. jonas_pvieira@hotmail.com

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A expressão popular brasileira que compõe o título desse artigo é uma das tantas que corriqueiramente despontam na forma coloquial da linguagem: “Amigos, amigos, negócios à parte” sugere distinguir as decisões econômicas e profissionais das relações afetivas. Esta maneira de visualizar a questão do entrelaçamento social em suas diversas formas de manifestação, do nível da sociabilidade ao nível do entendimento político-diplomático, em muito tem a ver com os desafios da integração regional na América Latina, especialmente quando se examina a busca por construção de uma identidade comum através de valores e objetivos compartilhados.

O atual declínio da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e o surgimento recente do Fórum para o Progresso e Desenvolvimento da América do SUL (PROSUL) – soma-se a uma multiplicidade de outros processos de integração que dão forma a uma complexa estrutura de objetivos cruzados, muitas das vezes, controversos e diluídos. Em parte, porque a integração é vista sob a perspectiva da política nacional e dos objetivos domésticos de cada Estado o que por sua vez conduz a outro dilema, que é a tensão entre as perspectivas supranacionais que demandam sobreposição aos Estados para viabilizar os anseios comuns e a concepção intergovernamental que reitera a preservação da autonomia nacional na consecução de seus interesses.

Nessa perspectiva, a criação da UNASUL corresponde a uma série de esforços para superar os obstáculos históricos à integração em meio a uma conjuntura política marcada por uma série de vitórias da esquerda ou centro-esquerda na esfera eleitoral na maior parte dos países latino-americanos, fenômeno que ficou conhecido como “Onda Rosa” ou guinada à esquerda. Esse evento levou ao poder figuras como Luiz Inácio Lula da Silva no Brasil, Hugo Chávez na Venezuela, Evo Morales na Bolívia, Nestor Kirchner na Argentina bem como Tabaré Vázquez no Uruguai, conduzindo a uma convergência do pensamento ideológico na região que fizeram impulsionar tal processo de integração.

Embora tais lideranças compartilhassem uma agenda reformista voltada a estabelecer uma coordenação política, econômica e social da região, a criação da UNASUL converteu-se em um projeto de governo, com baixa prioridade para a transferência de soberania do Estado para entidades supranacionais e relativa marginalização social no processo de integração. Curiosamente, entre 2009 e 2010, o Latinobarômetro apontava que dentre os países membros, Bolívia, Colômbia, Equador e Peru, apenas 22,98% dos entrevistados conheciam a UNASUL enquanto 78,02% não tinham a menor consciência do que a instituição representava (BRESSAN; LUCIANO, 2018).

A inexistência de um projeto político comum atrelado a limitada participação social na integração regional, transformou a organização em uma ferramenta adicional para alcançar os objetivos nacionais em um contexto de crescente internacionalização política e econômica. Sobretudo, quando se analisa o comportamento da política externa brasileira nessas relações, amparada na busca do desenvolvimento e pela manutenção da autonomia, a lógica da política brasileira tem se baseado na obtenção de ganhos relativos e benefícios imediatos para sustentar a composição governamental vigente sem comprometer a sua soberania (MARIANO et al., 2012). Dessa maneira, a UNASUL fortaleceu, entre os Estados membros, a soberania e a autonomia nacional (VIGEVANI; RAMANZINI, 2014).

Uma vez que autonomia nacional fora preservada, pode-se dizer, portanto, que a Onda Rosa não resultou necessariamente na construção de uma unidade entre os Estados; tal fenômeno de fato aproximou governos com perspectivas semelhantes, mas, com diversas especificidades domésticas, isto é, com grandes dilemas estruturais e necessidades internas (THOMAZELLA, 2018).

Consequentemente, como a instituição não avançou para a criação de uma estrutura supranacional – o que conservaria as mudanças processadas na organização a despeito da alternância dos líderes e agendas nacionais de cada país -, ficando retida ao intergovernamentalismo, a mudança gradual dos governos de esquerda, que eram maioria na década passada, foram aos poucos substituídos por outros de perfil mais liberal-conservador. Por conseguinte, as diferenças de outrora tornaram-se evidentes e a busca por consenso pareceu mais difícil, uma vez que as diferentes perspectivas a respeito da economia e da política de seus membros tornaram-se incontornáveis, lançando o bloco a uma letargia no diálogo regional.

Assim, a UNASUL começou a dar os primeiros sinais de crise em 2016, a princípio, pela falta de consenso em nomear um secretário-geral para a instituição, sobretudo por parte da Venezuela, Equador e Bolívia. Desse modo, como era uma decisão que exigia consenso entre os países, a organização seguiu sem secretário-geral a partir de 2017, após o fim do mandato de Ernesto Samper. Por fim, a liderança da UNASUL passou a ser do chefe de gabinete Yuri Chillán, o qual teve uma gestão marcada por várias denúncias, como de assédio sexual e de mau uso dos recursos financeiros da instituição.

Esse cenário caótico levou Chillán a renunciar ao seu cargo de chefe de gabinete, aprofundando ainda mais a crise na UNASUL. Somado a isso, Brasil, Argentina, Paraguai, Colômbia, Chile e Peru suspenderam suas participações e pagamentos de dívidas para a manutenção da instituição em 2018. O Brasil foi apontado como o principal responsável pela crise instaurada na UNASUL, já que foi perdendo seu protagonismo dentro da instituição, principalmente, durante o segundo mandato (2015-2016) da ex-presidente brasileira, Dilma Rousseff. Pois, durante esse período, o país passava por uma crise política-econômica (2014-2016), o que causou uma contração de 3,8% do produto interno bruto (PIB) em 2015, “além deste fator, também foram realizados cortes orçamentários no MRE1, assim como a diminuição das vagas no concurso de admissão de diplomatas para o Instituto Barão do Rio Branco, que veio a causar desgastes entre a presidenta e o Itamaraty” (SOUSA, 2016, p. 176). Reforçando, dessa maneira, a retração da política externa.

Desse modo, o segundo governo Dilma precisou concentrar sua atenção na política doméstica, devido ao contexto desfavorável passado pelo país, dificultando, assim, a manutenção do destaque que a política externa do país estava tendo ao longo dos últimos anos (2008-2014). Acrescenta-se ao fato da crise na UNASUL, que “além da crescente instabilidade política e econômica internas do Brasil, não podemos esquecer que países importantes na articulação do aprofundamento do diálogo na América do Sul, como a Argentina e a Venezuela, também passaram por um período político e econômico delicado” (FUCCILLE et al., 2016).

Após o impeachment (2016) de Dilma Rousseff, a política externa brasileira no governo de Michel Temer (2016-2018) foi marcada por uma intensa busca por investimentos internacionais, visando realizar reformas domésticas, com o objetivo do país se apresentar internacionalmente como detentor de uma política e economia responsáveis que pudessem sustentar o processo de impeachment. Contudo, a instabilidade interna demonstrava capacidade de resistência o que conduziu o governo Temer a reforçar sua atenção para o cenário doméstico em detrimento da política externa. O que, de certa forma, acentuou a queda do protagonismo brasileiro em âmbito regional e mundial.

Ademais, o período Temer, foi responsável pelo apoio que o governo brasileiro deu à suspensão da Venezuela no Mercosul em 2017, acusando-a de promover ruptura da ordem democrática. Isso levou a um declínio do intercâmbio bilateral entre o Brasil e a Venezuela (SILVA, Álvaro, 2019), sendo refletido, também, no âmbito da UNASUL e no eixo de poder sul-americano, este que tinha como cerne os dois países e já estava sendo abalado pela profunda crise política-econômica-social vivida pelo país caribenho desde 2014.

Apesar desse contexto político-econômico conturbado da América do Sul desde 2014, os Estados membros da UNASUL ainda acreditavam em uma retomada do protagonismo brasileiro, o qual assumiria a presidência do bloco em 2019. Entretanto, a instituição sofreu mais um abalo quando o Equador se retirou da organização em março do mesmo ano, questionando a utilidade do mecanismo de integração e o uso político que lhe fora dado nos últimos anos. Lenín Moreno, presidente do Equador desde 2017, disse em um pronunciamento em março do ano passado que “o Equador está comprometido com a integração regional, mas uma que funcione: que efetivamente integre países e povos. O futuro de nossos países será mais próspero e de benefícios mútuos se tivermos pontos de união” (ESPAÑA, Sara, 2019, online). Devido a esse panorama de incertezas que rodeava a instituição, e também da guinada presidencial brasileira à direita conservadora, o Brasil oficializou sua saída do bloco em maio, um mês após o presidente Jair Bolsonaro ter assinado em Santiago no Chile a “certidão de nascimento” do novo bloco sul-americano, o PROSUL.

A criação do PROSUL e o esvaziamento da UNASUL enterram, ao mesmo tempo, o único mecanismo de resolução de conflitos da América do Sul, o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), abrindo espaço para que outras potências e instituições interfiram na região, como é o caso da crise política-humanitária na Venezuela, palco de influência da China, Rússia e dos Estados Unidos. O CDS também tinha por objetivo debater a realidade global sob um olhar sul-americano, além de estabelecer “um importante intercâmbio em matéria de formação e capacitação militar” (FUCCILLE; REZENDE, 2013, p. 91).

A reviravolta sul-americana à direita foi a responsável pela idealização de um novo bloco “livre de ideologias” e, assim, nasceu o PROSUL, que foi ratificado pelo Brasil, Argentina, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Guiana. No entanto, o PROSUL encontra-se em estágio embrionário, o que acaba por dificultar a análise profunda da nova instituição. Todavia, pode-se inferir que o mesmo está sendo construído em bases político-econômicas pragmáticas, com maior aproximação ao governo estadunidense, além de procurar, também, a integração em áreas de saúde, educação e defesa.

A criação do PROSUL pode significar a perda de influência brasileira e argentina na América do Sul, visto que a UNASUL e o CDS tiveram o Brasil, a Argentina e a Venezuela como principais encabeçadores do bloco integracionista e de seu principal mecanismo de defesa e segurança. Por sua vez, a nova organização possui como protagonistas o Chile e a Colômbia, o que tende a gerar dissonância na balança de poder da porção sul do continente americano, na medida em que o eixo de influência está migrando da porção atlântica (Brasil, Argentina mais a Venezuela) do continente para a pacífica (Chile e Colômbia).

Ao contrário do que as mudanças no cenário político entre Brasil e Argentina apontavam, isto é, um intenso embate político-ideológico entre o poderes de cada país com a vitória de Alberto Fernandez e Cristina Kirchner nas eleições de outubro de 2019 na Argentina. A troca de farpas pareceu não durar muito, ao passo que a pressão da crise econômica e a dívida bilionária ao Fundo Monetário Internacional (FMI) têm conduzido os líderes da Casa Rosada a ensaiarem uma “trégua”. O degelo na relação entre ambos os países assevera a interdependência entre seus governos, não só econômica, mas também política. Apesar do chefe do executivo brasileiro manifestar, repetidas vezes, o possível isolamento da Argentina no Mercosul caso esta mude sua política de abertura de mercado.

O fato é que a Argentina e o Mercosul são estratégicos para a política externa brasileira. A Argentina é o terceiro maior parceiro comercial do Brasil e o principal mercado do país para os produtos manufaturados brasileiros, representando aproximadamente 60% das exportações para o Mercosul, cujo comércio bilateral chegou em 2018 a US$ 26 bilhões. Nesse sentido, o baixo pragmatismo e a sobreposição ideológica podem afetar ambos os Estados, na medida em que a não recuperação da economia argentina implica, também, em obstáculos à saída da recessão da economia brasileira.

Embora a integração regional tenha potencial de alterar as realidades latino-americanas, pode-se dizer que esse processo ainda permanece como uma resposta incompleta aos Estados, pois, até o momento, parece ser uma ferramenta insuficiente para superar as realidades regionais, econômicas e estruturais que dificultam o desenvolvimento e criação de uma aliança política. A incapacidade de optar entre a aproximação ou distanciamento, divididos entre esperanças e receios, implica, até hoje, na inépcia de agir e de atender as demandas da região.

A manutenção do intergovernamentalismo exacerbado e a limitação do espaço de atuação social na integração redundam no esvaziamento, marginalização, desconhecimento, falta de legitimidade e fragmentação das iniciativas regionais. O descrédito na união entre os países da região pode maximizar a percepção negativa a respeito dos mecanismos de integração como forma de suplantar os problemas sociais, políticos e econômicos que assolam a América do Sul.

As grandes questões que ficam com a criação do PROSUL são se essa iniciativa representa algo novo e singular ou se constitui mais uma reprodução dos modelos de integração anteriores sob uma nova bandeira? Seria o PROSUL mais um resultado do ativismo presidencial motivado pela onda de governos conservadores? Estariam os países aptos a abrirem mão de sua soberania em prol do supranacionalismo? Quem pagaria pelo processo político, institucional e financeiro? Será a integração na América Latina apenas marcas transitórias dos governos? Enquanto essas respostas não surgem, a integração permanece grafada na percepção como uma relação tímida entre amigos cujos objetivos profissionais e econômicos estiveram sempre à parte, voltados para além do próprio Hemisfério Sul e direcionados a promoção dos interesses individuais.

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NOTAS

1 Ministério das Relações Exteriores

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