A retirada da Argentina da UNASUL: regionalismo em crise?

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Lucas Eduardo Silveira de Souza[1]

Nas últimas semanas, a notícia[2] de que a Argentina estuda sua retirada da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) trouxe à tona os questionamentos sobre os rumos do regionalismo sul-americano. Se concretizado, esse se tornaria um evento sem precedentes na história da recente organização, que celebra seu primeiro decênio em 2018. A saída de um dos atores-chave da geopolítica regional simbolizaria ainda um passo atrás no ideal de cooperação buscado pela UNASUL. Tal processo toma parte de um redirecionamento da política externa argentina promovida pelo presidente Maurício Macri.

São duas as principais motivações tornadas públicas pelo governo Macri. A primeira está relacionada às divergências internas do organismo. Na visão da Casa Rosada, a UNASUL se tornou um ambiente demasiadamente ideológico em razão da presença da Venezuela de Nicolás Maduro, bem como da influência que possui sobre o eixo bolivariano. Já o segundo fator, ligado ao primeiro, teria a ver com a pouca eficácia do organismo. A oposição aos projetos argentinos intensificou-se após a Argentina assumir a presidência pró-tempore, em abril de 2017. Desde então, a indicação do argentino José Octávio Bordon a Secretário Geral da UNASUL foi barrada, além da resistência enfrentada pelos projetos de infraestrutura propostos pela Argentina.

Criada em 2008, a UNASUL respondeu inicialmente à motivação da política externa brasileira por uma aproximação estratégica com a região sul-americana. Por meio da cooperação intergovernamental em diversos setores, tais como em defesa, saúde e infraestrutura, a organização tem como objetivo declarado o fortalecimento do subcontinente, a promoção do diálogo regional e a criação de uma identidade regional (UNASUL, 2008). Desde o seu início, a UNASUL se compromete com um viés autonomista de inserção internacional, tendo em vista que privilegia uma visão de desenvolvimento “para dentro”, excluindo a participação dos Estados Unidos e exaltando o potencial de governança e locução política do subcontinente.

Desde então, a organização se mostrou eficaz na resolução de conflitos regionais e na busca de posicionamentos comuns, que se comprovam por iniciativas tais como a crise na Bolívia (2008), após o massacre de Pando, o conflito entre Colômbia e Venezuela (2010), o impeachment do então presidente Fernando Lugo no Paraguai. A UNASUL impulsionou ainda o incremento da integração da infraestrutura regional, através do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento, uma cooperação inédita em defesa, com a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), e avançou ao propor a governança de políticas de saúde por meio do órgão homônimo.

Mesmo diante dessa melhoria na interlocução regional impulsionada pela UNASUL, não findaram as divergências entre os projetos nacionais. Em relação à Argentina, por exemplo, o presidente Nestor Kirchner fora reticente à Comunidade Sul-Americana de Nações, versão predecessora da UNASUL criada em 2004. Houve também tensões em relação à proposição brasileira do CDS. A reticência argentina deveu-se ao temor de que a nova organização significasse uma projeção ainda maior da liderança brasileira na região. O processo de negociação do CDS contou ainda com a oposição de Argentina e Brasil à proposta venezuelana, prevalecendo o projeto brasileiro (Frenkel; Comini, 2017). Já em 2010, passados tais eventos, Kirchner viria a ser o primeiro Secretário-Geral da organização, demonstrando ser possível a sobreposição de uma estratégia conjunta às discordâncias pontuais.

Afinal, o que leva a Argentina a querer se desvencilhar da UNASUL? Em artigo recente, Nicolas Comini aponta razões que ajudam a compreender por que as alianças se desfazem: o encerramento de ciclos políticos; problemas de coesão e liderança entre as partes; o baixo ou alto grau de institucionalidade; estereótipos difundidos por lideranças que ascendem ao poder; o desaparecimento de ameaças; a ausência de resultados e impactos substantivos em função da aliança; e a perda de credibilidade (Comini, 2017). Há casos que sugerem a combinação desses fatores, em menor ou maior grau de prevalência, a depender da perspectiva adotada.

No caso da UNASUL, é provável que a atual crise esteja relacionada a fatores que advém tanto do encerramento de um ciclo de governos na região quanto a problemas de coesão e liderança interna, propiciadas sobretudo pelo recuo da política externa do Brasil na região, ascensão de governos liberais em Brasil, Argentina, Paraguai e Peru, além da crise doméstica de repercussão regional enfrentada pela Venezuela. Por seu turno, tais fatores podem vir a afetar diretamente os resultados alcançados pela organização.

Os ciclos políticos podem ser impactantes para a política externa, uma vez que estão ligadas a modificações políticas internas, as quais, por seu turno, vinculam-se a modificações de ordem econômica, política, institucional, social ou cultural. Além disso, o mandatário que ascende ao poder está quase sempre determinado a deixar sua marca política. Não se trata de desfazer “os grandes desígnios da política exterior”, mas de alterar os meios pelos quais estes são alcançados (Comini, 2017).

Mudanças no cenário político e ideológico principalmente em Argentina e Brasil revelaram uma perda do grau de interesse conferido à UNASUL. A organização foi criada em um período marcado pela ascensão de líderes regionais identificados pela promoção de discursos e práticas por uma ordem social mais justa e igualitária entre os povos sul-americanos, a chamada Onda Rosa. Em certa medida, a crítica desses governos à herança neoliberal da década de 1990 proveu a substância do projeto representado pela UNASUL. No entanto, o agravamento da crise econômica nas principais economias na região (Brasil, Argentina e Venezuela), aliado aos resultados eleitorais de 2014, são fatores que influíram para a perda de espaço do discurso favorável a esse regionalismo (Menezes; Mariano, 2016).

Sob a chefia de Macri, o viés comercialista da política externa tem sido priorizado, em que se busca a ampliação de parcerias comerciais e um discurso em prol do regionalismo aberto. Já o Mercosul continua a ser o principal organismo da integração regional, enquanto o Brasil, seu principal parceiro. Juntos, a Argentina de Macri e o Brasil de Temer enfatizam um direcionamento pragmático da política externa, o qual revela a prevalência da agenda comercial e a proposta de retorno às origens do Mercosul. Ambos os países lideraram os esforços que culminaram na suspensão da Venezuela do Mercosul. Com efeito, o regionalismo emulado na UNASUL tem perdido cada vez mais espaço no governo, e o diálogo multilateral regional tem sido desencorajado em detrimento das relações bilaterais.

Além disso, a política externa argentina busca se projetar extrarregionalmente por meio da aproximação com parceiros tradicionais do norte (Estados Unidos e Europa) – relações estas desgastadas até então pelos anos do kichernismo no poder. Prestes a presidir o encontro do G-20, em 2018, a Argentina pretende ser “a voz da América do Sul” para o mundo, conforme as palavras de Macri (ISTOÉ, 2018).

 

Por fim, há que se aprofundar em como tais fatores dão conta (ou não) de explicar o cenário atual de incertezas em relação à UNASUL. Se, por um lado, a onda de governos liberais na América do Sul tem revisado os rumos da política externa e do próprio regionalismo na UNASUL, por outro, demonstra-se que esse é um processo em aberto, sem destino teleológico definido, e passível de ser modificado de acordo com os atores em questão. Nas palavras do historiador sobre o acumulado recente da integração regional sul-americana, esta não se trata de um processo “linear ou isento de retrocessos pontuais e de frustrações periódicas” (Vidigal, 2015, p. 319). Resta saber se os incentivos para a continuidade da Argentina na UNASUL serão suficientes para a sua permanência.

 

[1] Bacharel em Relações Internacionais, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP, campus de Franca/SP; mestrando em Relações Internacionais, Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília. Contato: ledusouza92@gmail.com.

[2] Ver: Infobae, 13/12/2017.

Referências

COMINI, N. ¿Por qué se desvanecen las alianzas? Archivos Del Presente, Actualidad Internacional, n. 66, 2017. Disponível em: http://archivosdelpresente.com/articulos/por-que-se-desvanecen-las-alianzas/. Acesso em: 29 jan. 2018.

FRENKEL, Alejandro; COMINI, Nicolás. UNASUR beyond Brazil: Argentina’s position in support of the South American Defense Council. Rev. bras. polít. int., Brasília, v. 60, n. 1, e013, 2017.

INFOBAE, “El Gobierno evalúa retirar a la Argentina de la Unasur”, 13/12/2017. Disponível em: https://www.infobae.com/politica/2017/12/13/el-gobierno-evalua-retirar-a-la-argentina-de-la-unasur/. Acesso em: 27 jan. 2018.

ISTOÉ, “Argentina promete ser a voz da América Latina na presidência do G-20”, 30/11/2017. Disponível em: https://istoe.com.br/argentina-promete-ser-voz-da-america-latina-na-presidencia-do-g20/. Acesso em: 30 jan. 2018.

MENEZES, R.; MARIANO, K. O Brasil e a trajetória recente da integração sul-americana 2008 – 2015: liderança, competição e novos rumos. In: 10º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política. 2016, BELO HORIZONTE.

UNASUL. Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas. Brasília, 23 de maio de 2008.

VIDIGAL, C. E. O Cone Sul no Século XXI. In: CERVO, A.L; RAPOPORT, M. História do Cone Sul. 2ª ed. Rio de Janeiro: Editora Revan, 2015. p. 318-379.

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