Fonte de Imagem: Cobertura Colaborativa da Cúpula Social do Mercosul – Brasil 2015
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Regionalismo e democracia são dois debates que rotineiramente aparecem conjugados. Dentre as principais abordagens sobre a integração regional, a questão democrática aparece na maioria como uma condição para a construção de instituições regionais. Haas (2004) apontava a democracia interna como um requisito prévio e crucial para integração regional; as postulações de Moravcsik (1997), fortemente influenciadas pela teorização de Putnam (1988), pressupõem a participação democrática a nível doméstico na construção das preferências estatais; da mesma forma, a argumentação construtivista sobre as construções coletivas de ideias, identidades e interesses passa diretamente pela democracia (ADLER, 1999).
Nesse sentido, diversos mecanismos de integração regional apresentam cláusulas democráticas e apresentam o regime democrático como um objetivo comum dos países-membros, por exemplo: nas Américas existem a Carta Democrática Interamericana[1] da Organização dos Estados Americanos (OEA), o Protocolo de Ushuaia[2] no Mercado Comum do Sul (Mercosul), as cláusulas Democráticas na União Europeia, a Carta de Conduta[3] e a Declaração Presidencial sobre Democracia e Integração, entre outros.
Apesar do forte discurso sobre democracia nos mecanismos de integração regional, poucos são abertos à participação social, e quando são, apresentam instrumentos participativos pouco eficientes e exclusivamente consultivos. Além disso, há pouca transparência sobre os trabalhos realizados pelas organizações regionais, seus custos e seus resultados, o acesso à informação é difícil, pouco digitalizado e raramente completo.
No caso do Mercosul, a maior parte das informações sobre os trabalhos do bloco não se encontram facilmente disponíveis, sendo necessário buscar em distintas bases de dados e websites para compilar suas informações. Não obstante, os principais repositórios unificados da organização[4] são incompletos e não intuitivos, muitas atas não estão disponíveis, apesar da menção do acontecimento de reuniões, e diversos anexos de atas não são disponibilizados na plataforma.
A pouca transparência e confidencialidade de dados públicos distancia os trabalhos do Mercosul da sociedade civil dos países-membros e inviabiliza a real dimensão dos impactos do bloco. Esse cenário diverge das principais tendências de gestão pública internacionais e não acompanha o padrão de transparência que os países-membros concedem a nível nacional. Fato que demonstra o pouco apresso por práticas de governo aberto nas instituições regionais.
A concepção de Governo Aberto é compreendida por diferentes níveis de transparência e de participação social, mas, em síntese, correspondem a uma forma de interação sócio-política para ampliar a transparência, a participação social e democratização de processos (CRUZ-RUBIO, 2015). Dentre os princípios de uma política de governo aberto destacam-se: participação social efetiva; inclusão e diversidade; transparência e responsabilidade sobre ações e decisões; dados abertos; acessibilidade e simplicidade das informações públicas; ações de colaboração e co-criação (BELLIX et al, 2016).
No último período, mundialmente, as discussões nas ciências sociais aplicadas sobre governo aberto passaram a incorporar um instrumental prático e aliado a novas tecnologias para possibilitar os cidadãos desempenharem um papel mais ativo na gestão pública desde a fiscalização e controle até um instrumental de compartilhamento decisório. As políticas de governo aberto se consolidaram na última década como uma tendência e apontam para a incorporação de novos instrumentos tecnológicos (como o eGovernment), mas ainda são uma realidade distante. Destarte o fomento advindo de algumas frentes como a 45ª Cúpula do G7 em 2019[5] e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, que no Objetivo 16 apresenta demandas para o desenvolvimento de instituições transparentes, inclusivas, participativas e eficientes.
No caso brasileiro, a Lei de Acesso à Informação (Lei n° 12.527/2011) possibilitou a construção de inúmeros portais públicos no Poder Executivo e no Legislativo com dados abertos federais, estaduais e municipais, que permitiu maior transparência das ações governamentais. Tais medidas viabilizam maior facilidade para pesquisadores, jornalistas, acadêmicos e ativistas construírem seus trabalhos e avançarem nas discussões com o poder público com maiores informações. Na América Latina, apesar das críticas, observa-se que as Leis de Acesso a Informação apresentam um certo grau de funcionalidade (MICHENER, 2015).
No entanto, a acessibilidade e a qualidade de visualização das informações, por vezes, são comprometidas com indisponibilidade de download das bases completas ou em formato aberto, o que gera dificuldades para trabalhar dados. Do mesmo modo, quando disponíveis, para manipular tais dados, é necessário certa experiência com o uso de ferramentas de bancos de dados mais simples, como o Access ou Excel, ou até softwares mais avançados de tratamento de dados como o R, SPSS ou Phyton.
De outro lado, a cultura de dados abertos fomentou a constituição de inúmeras organizações da sociedade civil, vinculadas às universidades ou ao terceiro setor, que atuam com o intuito de promover cursos e palestras para que as pessoas possam se apropriar de tais instrumentos no seu dia a dia. Além disso, se dedicaram na construção de relatórios, estudos e reportagens simplificando os dados e ampliando a transparência e o alcance dessas informações. Michener (2015) argumenta que sempre que os usuários têm acesso a dados transparentes há um impacto, que pode ser pequeno, mas tende a impactar uma série de atores sociais que podem difundir tais conhecimentos.
Em âmbito internacional, as discussões foram impulsionadas a partir da Declaração Governo Aberto (2011)[6], que conta com 63 países signatários e que deu origem à Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership, OGP), iniciativa que busca viabilizar compromissos com governos nacionais e subnacionais para promoção do governo aberto, transparência e o uso de novas tecnologias como instrumento de governança. Atualmente, todos os quatro países-membros do Mercosul são signatários da OGP[7].
Em 2014, a OEA foi um dos primeiros mecanismos regionais a realizar publicações sobre governo aberto, em especial com um recorte municipalista (BELLIX et al 2016). A organização conta com um programa que visa a capacitação de lideranças do setor público e da sociedade civil das Américas em práticas de governo aberto. No entanto, a organização em si, não conta com ações de incorporação de práticas de transparência, incorporação tecnológica ou participação social.
Por sua vez, a União Europeia dispõe ma política de dados abertos desde 2012, quando constituiu o OpenData Portal (EU ODP)[8], aberto à todas as suas instituições para que disponibilizem dados e informações sobre suas atividades. A região ainda conta com o portal European Data Portal[9]que possui uma interface mais intuitiva e maior facilidade de visualização dos dados. Da mesma forma, o Parlamento Europeu conta com sua própria plataforma para exposição de dados chamada It’s Your Parliament[10]. A organização possui diversas diretrizes desde 2003 (revisadas em 2013) sobre Informações do Setor Público (PSI) e a obrigatoriedade de abertura dos dados.
As ferramentas de governo aberto, aliadas às tradicionais práticas de constituição de conselhos e conferências, possibilitariam reflexões sobre o processo decisório em política externa e a constituição de um novo instrumental para além da centralização burocrática. As organizações e instituições regionais na América do Sul possuem um largo percurso na construção de uma política de dados abertos e transparência em relação ao seu trabalho e custos.
As dificuldades na obtenção de dados, informações e rotinas de trabalho nos principais mecanismos da região são fortes empecilhos na construção de estudos que apontem a eficácia e eficiência dessas organizações, bem como na democratização do acesso às informações de seus trabalhos e promoção de discussões mais amplas sobre seus resultados com a sociedade civil.
No Mercosul, há grande possibilidade de governança aberta e democrática, uma vez que todos os países-membros são signatários da OGP e possuem sistemas internos nacionais com relativa eficiência de acesso à informação (MICHENER, 2015). A construção de bancos de dados atualizados, completos e unificados fomentaria a ação política transnacional de distintos atores sociais no bloco, para além dos que, tradicionalmente, aderem aos mecanismos de participação social. Da mesma forma, aprimoraria os estudos de impacto dos acordos comerciais, políticos e sociais decorrentes do bloco regional.
Ventura, Onuki, Medeiros (2012) argumentam que apesar de ser evidente que grande parte das informações sobre o Mercosul não são matérias de segurança nacional para os estados-parte, há confidencialidade de uma grande quantidade de informações do bloco, o que inviabiliza a real dimensão da internalização de normas, sua vigência e datas que entraram em vigor. Esse fato ocorre em contraposição as resoluções do bloco, que desde 2005 reitera o caráter público das normas emanadas, conforme a Resolução 08/2005 do Grupo Mercado Comum.
O bloco possui uma longa trajetória na construção de mecanismos de participação social desde a constituição do Subgrupo de Trabalho 10 sobre Relações de Trabalho em 1991 e do Foro Consultivo Econômico-Social (MARIANO, 2011), passando pelas Reuniões Especializadas e, mais recentemente, das Cúpulas Sociais e da Unidade de Participação Social (BAPTISTA, 2020). A revitalização e o empoderamento dessas estruturas de participação social, aliados à constituição de ferramentas de acesso à informação com dados abertos acessíveis, pavimentariam o caminho para a construção de uma cultura de governo aberto no Mercosul. Tais condições não garantiriam uma plenitude da democracia no bloco, mas abriria caminhos para que houvesse a superação de seu persistente déficit democrático.
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Notas
[1] Disponível em: <https://www.oas.org/charter/docs_pt/resolucao_pt.htm>.
[2] Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4210.htm>.
[3] Disponível em: <https://afese.com/img/revistas/revista44/riobamba.pdf>
[4] Disponíveis em: < https://gestorweb.mercosur.int/>; < http://gd.mercosur.int/SAM/GestDoc/pubweb.nsf/ListadoReunRealizadas?OpenForm&Seq=1&lang=POR>; <https://documentos.mercosur.int> e <https://normas.mercosur.int>.
[5] Disponível em: <https://www.elysee.fr/admin/upload/default/0001/05/4cc3ad52f529ccc54483768425e61bef8ed4ac9c.pdf>.
[6] Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/governo-aberto/central-de-conteudo/documentos/arquivos/declaracao-governo-aberto.pdf>
[7] A Venezuela, estado-membro suspenso, não é signatária da parceria.
[8] Disponível em: <data.europa.eu>
[9] Disponível em: <www.europeandataportal.eu>.
[10] Disponível em: <http://www.itsyourparliament.eu/>.
Referências
ADLER, E. O construtivismo no estudo das relações internacionais. Lua Nova, São Paulo, n. 47, p. 201-246, Aug. 1999.
BAPTISTA, J. V. M. A Central Única dos Trabalhadores (CUT) e o Mercosul: conflitos e contradições da participação social nos governos Lula da Silva e Dilma Rousseff (2003-2014). Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) – UNESP/UNICAMP/PUC-SP, PPGRI San Tiago Dantas, São Paulo, 2020.
BELLIX, L.; GUIMARAES, C. B; MACHADO, J. Qual o conceito de governo aberto? uma aproximação aos seus princípios. In: VII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Politicas Públicas. GIGAPP, 2016, Madrid. Anais do VII Congreso Internacional l en Gobierno, Administración y Politicas Públicas. GIGAPP, 2016.
CRUZ-RUBIO, C. N. O que é (e o que não é) Governo Aberto? uma discussão conceitual. Rev. Temas de Administração Pública, v. 10, n. 1, 2015, p. 129-148.
HAAS, Ernest. The uniting of Europe. Indiana: University of Notre Dame Press, 2004.
PUTNAM, Robert D. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games. International Organization, Vol. 42, No. 3., 1988, pp. 427-460.
MARIANO, K. L. P. A participação das Centrais Sindicais no Mercosul (1991-2001). São Paulo: Cultura Acadêmica, 2011.
MICHENER, Gregory. Assessing Freedom of Information in Latin America a Decade Later: Illuminating a Transparency Causal Mechanism. Latin American Politics and Society, Miami, v. 57, n. 3, p. 77-99, 2015.
MORAVCSIK, Andrew. Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics. International Organization 51, 4, Autumn 1997, p. 513–553
VENTURA, Deisy. ONUKI, Janina. MEDEIROS, Marcelo et alli. Internalização das normas do MERCOSUL. Série Pensando o Direito, vol. 45. Brasília: Ministério da Justiça, 2012.
